Il testo è una rielaborazione della memoria presentata in occasione dell’Audizione svolta dall’Autore alla Commissione giustizia della Camera dei Deputati, il 23 luglio 2026.

 

1. Lo Schema di decreto legislativo recante «Adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2024/1689, in materia di utilizzo dei sistemi di intelligenza artificiale per l’attività di polizia e di responsabilità civile e penale» (atto n. 418) costituisce un intervento normativo di importanza cruciale per un ordinamento democratico.

Particolare attenzione meritano le disposizioni del Capo III, dedicate ai sistemi di intelligenza artificiale impiegati dalle autorità di polizia per l’identificazione biometrica remota in tempo reale, a fini di prevenzione o protezione, e per il riconoscimento facciale a posteriori, nell’attività di contrasto dei reati.

È questo il vero fulcro della disciplina.

Le norme definiscono le condizioni e i limiti entro i quali possono essere utilizzati nel nostro ordinamento strumenti di identificazione biometrica – come il SARI (Sistema automatico di riconoscimento delle immagini) – capaci di incidere profondamente sulla libertà individuale, sulla riservatezza e sul rapporto tra cittadino e potere pubblico. Eppure, nonostante l’ampia e articolata discussione sviluppatasi in dottrina[1] e le ripetute sollecitazioni provenienti da alcuni esponenti politici, il tema non ha finora ricevuto, né nell’opinione pubblica né in Parlamento, un’attenzione proporzionata alla sua rilevanza.

Invero, si tratta infatti di meccanismi che presentano profili di particolare delicatezza e richiedono un attento bilanciamento tra: le esigenze di prevenzione e repressione dei reati; i diritti individuali tra cui va annoverato in primis il diritto alla protezione dei dati personali (artt. 7 e 8 Carta di Nizza + 8 C.e.d.u.), che viene protetto al massimo livello posto che i dati biometrici sono equiparati a quelli genetici e a quelli relativi alla salute dall’art. 10 della direttiva n. 680/2016; le libertà di associazione, di riunione, di manifestazione del pensiero e, in definitiva, la stessa libertà morale dei cittadini, considerato che un utilizzo generalizzato e non proporzionato di tali strumenti può determinare una sorveglianza di massa con un effetto di limitare l’esercizio delle libertà democratiche (cd. chilling effect).

Come noto, nel leading case in materia (Corte edu, 4 luglio 2023, Glukhin c. Russia), la Corte di Strasburgo ha fissato alcuni punti fermi.

In primo luogo, in termini generali, ha affermato che «The protection afforded by Article 8 of the Convention would be unacceptably weakened if the use of modern scientific techniques in the criminal-justice system were allowed at any cost and without carefully balancing the potential benefits of the extensive use of such techniques against important private-life interests» (§ 75).

In secondo luogo, ha fissato un test che si fonda su tre requisiti:

1. vi devono essere norme chiare e dettagliate che disciplinino lo scopo e l’ambito di applicazione della tecnologia di riconoscimento facciale («it is essential in the context of implementing facial recognition technology to have detailed rules governing the scope and application of measures as well as strong safeguards against the risk of abuse and arbitrariness» (§ 82);
2. deve esservi uno scopo legittimo;
3. l’utilizzo deve essere necessario in una società democratica e, vista la forte invasività delle tecnologie di identificazione biometrica (soprattutto, ma non solo di quelle real time), nella valutazione di tale necessità, «the nature and gravity of the offences in question is one of the elements to be taken into account» (§ 87).

Insomma, la Corte ha chiarito la necessità di prevedere una base legale di qualità per l’utilizzo di tali strumenti e di rispettare in modo stringente il canone di proporzionalità, in forza del quale, siccome si tratta di misure particolarmente invasive è necessario un elevato livello di giustificazione affinché esse possano essere considerate «necessarie in una società democratica». Pare che, sotto diversi profili, lo schema di decreto legislativo non recepisca questi insegnamenti fondamentali.

 

2. La disciplina suscita qualche perplessità sul piano sistematico.

In primo luogo, merita notare che i sistemi di identificazione biometrica remota in tempo reale presentano significative analogie con le intercettazioni e sembrano pertanto riconducibili alla categoria dei mezzi di ricerca della prova. Si tratta, a ben considerare, della captazione in diretta di dati biometrici. Per disciplinarne l’impiego in ambito procedimentale, si potrebbe pertanto introdurre un apposito Capo IV-bis nel Titolo III del Libro III del codice, destinato a raccogliere, più in generale, tutti i mezzi di ricerca della prova basati sull’intelligenza artificiale. Al suo interno, un nuovo art. 271-bis c.p.p. potrebbe enunciare i principi generali applicabili a tali strumenti – tra i quali in particolare proporzionalità e trasparenza –, mentre le disposizioni successive andrebbero a regolare i singoli strumenti. In questa prospettiva, un art. 271-ter c.p.p. potrebbe essere specificamente dedicato al riconoscimento facciale in tempo reale ed essere seguito da ulteriori norme relative agli altri atti di ricerca fondati sull’IA.

Nello stesso Capo potrebbe trovare collocazione anche un art. 271-quater, dedicato al riconoscimento biometrico a posteriori. In alternativa, tale istituto potrebbe essere disciplinato nel Libro V, accanto all’identificazione compiuta dalla polizia giudiziaria ai sensi dell’art. 349 c.p.p. o all’individuazione disposta dal pubblico ministero ai sensi dell’art. 361 c.p.p. A seconda delle modalità e delle finalità del suo impiego, infatti, l’identificazione biometrica ex post sembra riconducibile all’una o all’altra categoria.

Quanto al riconoscimento attualmente regolato dall’art. 8 dello Schema, la collocazione più coerente potrebbe essere rappresentata da un nuovo art. 226-bis disp. att. c.p.p., poiché la relativa disciplina risulta chiaramente modellata su quella delle intercettazioni preventive.

Le disposizioni di natura non processuale, come l’art. 9, dovrebbero invece rimanere fuori dal codice di rito e trovare collocazione nel decreto legislativo.

 

3. Si possono poi sviluppare diversi rilievi critici sulle singole disposizioni e conseguenti proposte di emendamento.

 

3.1. Conviene prendere le mosse dall’art. 8, che disciplina i “Sistemi di intelligenza artificiale per l’identificazione biometrica remota in tempo reale per finalità di prevenzione, nonché di ricerca delle persone scomparse e delle vittime di specifici reati”.

Al di là del refuso contenuto nel primo comma ove si richiama l’art. 14 mentre è l’art. 13 che introduce il 359-ter c.p.p., il principale punto critico pare la competenza per l’autorizzazione del Procuratore della Repubblica.

Dal punto di vista delle fonti e della giurisprudenza europea, prevedere il controllo preventivo di un giudice non è una soluzione obbligata, ma comunque preferibile. Le attività gravemente intrusive nei diritti fondamentali dei singoli, specialmente con riferimento agli artt. 7 e 8 della Carta, richiedono un controllo preventivo svolto da un’autorità (giudiziaria, o amministrativa indipendente, peraltro a prescindere che si tratti di accertamento di reati o di sicurezza pubblica) che “disponga di tutte le attribuzioni e presenti tutte le garanzie necessarie per garantire una conciliazione dei diversi interessi e diritti in gioco” (ex multis, C-746/18, Prokuratuur). In tale occasione si era escluso che il p.m. potesse svolgere tale ruolo, in quanto coinvolto attivamente nelle indagini e non equidistante. Pur non essendo questo il caso del Procuratore della Repubblica nella disciplina de qua, il giudice mi pare sia un organo meglio attrezzato per compiere delicate operazioni di contemperamento dei diritti individuali e delle istanze di sicurezza. Va aggiunto che il Procuratore della Repubblica interverrebbe sulla richiesta dei medesimi soggetti (i vertici delle Forze dell’Ordine) ai quali deve a sua volta chiedere il personale per svolgere le indagini. Questa considerazione indebolisce senza dubbio l’imparzialità del Procuratore.

Gli argomenti di cui sopra varrebbero anche in relazione alle intercettazioni preventive: in una prospettiva de iure condendo, sarebbe opportuno, per le stesse ragioni dianzi espresse, attribuire al giudice il compito di autorizzare le intercettazioni preventive. 

Sulla scorta di tali rilievi critici, si possono formulare delle proposte di emendamento.

Per un verso, si suggerisce di collocare la disposizione nell’art. 226 bis disp. att.;

Per altro verso, occorrerebbe attribuire la competenza funzionale a un giudice. Si pone, tuttavia, il problema di individuare l’organo competente, dal momento che il nostro ordinamento non conosce attualmente un giudice dei diritti chiamato ad autorizzare le intrusioni preventive. La crescente varietà delle forme di intrusione tecnologica e la nuova centralità assunta dai diritti connessi alla protezione dei dati suggeriscono, però, di riflettere sull’introduzione di una figura giurisdizionale investita della tutela preventiva di tali diritti.

La competenza potrebbe essere attribuita al presidente della sezione GIP oppure al Presidente del tribunale del capoluogo del distretto nel quale siano emerse le esigenze di prevenzione o di ricerca. La seconda soluzione sembra consentire scelte organizzative maggiormente calibrate sulle caratteristiche dei singoli uffici e non pare porsi in contrasto con il principio del giudice naturale di cui all’art. 25, comma 1, Cost. La tabella del tribunale dovrebbe poi individuare il magistrato concretamente competente, che, con ogni probabilità, coinciderebbe con il presidente della sezione GIP.

 

3.2. La seconda previsione da considerare è l’art. 13, che inserisce nel codice di rito penale l’art. 359-ter rubricato “Identificazione e localizzazione mediante sistemi di intelligenza artificiale per l'identificazione biometrica remota in tempo reale”.

Come già anticipato, la norma appare fuori posto: l’attività non è equiparabile a un accertamento tecnico. Sembra sia piuttosto assimilabile a un’intercettazione, nella misura in cui vi è una sorveglianza in tempo reale che consente di acquisire dei dati biometrici.

Una grave criticità riguarda però la disciplina d’urgenza, contemplata dal comma 7, ove si affida la competenza al PM e, “se non sia possibile, per la situazione di urgenza, attendere il provvedimento del pubblico ministero, all'attivazione del sistema di identificazione biometrica remota in tempo reale provvedono gli ufficiali di polizia giudiziaria”. Pare che tale disposizione possa essere conforme al Regolamento (che prevede un’eccezione all’art. 5 par. 3), ma che sia a rischio di illegittimità costituzionale per violazione dell’art. 3 Cost.: la disciplina sulle intercettazioni non prevede (e non potrebbe prevedere, data la riserva di giurisdizione di cui all’art. 15 Cost.), neppure per i casi di urgenza, poteri autonomi della p.g. Visto che l’intrusività dello strumento è quanto meno equiparabile, sembra che lo stesso divieto debba imporsi nel caso di specie.

Si consideri che anche la disciplina d’urgenza per l’acquisizione di tabulati prevede intervento del pm con successiva convalida del giudice: art. 132, c. 3-bis d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196. Ne conseguirebbe il paradosso per cui, per un atto meno intrusivo, si finirebbe per escludere la facoltà di attivarsi della polizia, mentre lo si consentirebbe per un atto molto più intrusivo per il singolo e per la collettività, qual è il riconoscimento biometrico real time.

 

3.3. La disposizione più problematica è senz’altro quella dell’art. 10, contenente disposizioni in materia di sistemi di videosorveglianza dotati della tecnologia di riconoscimento facciale a posteriori, integrata dall’intelligenza artificiale, per il contrasto dei reati.

Il primo profilo critico riguarda la mancata previsione del procedimento autorizzatorio ordinario. L’art. 26, par. 10, del Regolamento stabilisce che l’uso dei sistemi di identificazione biometrica a posteriori richiede, come regola generale, un’autorizzazione preventiva – o comunque entro 48 ore – da parte di «un’autorità giudiziaria o amministrativa terza, la cui decisione sia vincolante e soggetta a controllo giurisdizionale». L'art. 10 dello schema decreto non reca una disciplina di questa procedura autorizzatoria, né in via preventiva né in via successiva. Pertanto, per evidenti esigenze di adeguamento all’atto eurounitario, sarebbe necessario inserire una previsione che vada ad ovviare questo difetto. 

Come anticipato, si potrebbe introdurre un nuovo articolo in un nuovo capo IV-bis all’interno del libro III, titolo III del c.p.p. (v. meglio infra), che stabilisca che, nel quadro di un’indagine per la ricerca mirata di una persona sospettata o condannata per aver commesso un reato (di una certa gravità), il pubblico ministero chiede in via preventiva, o senza indebito ritardo ed entro 48 ore, un’autorizzazione da parte del giudice per le indagini preliminari, il quale decide con decreto motivato.

La proposta di attribuire la competenza ad autorizzare l’impiego dello strumento di riconoscimento facciale in capo al giudice per le indagini preliminari in questo caso appare necessitato dalla giurisprudenza della Corte di Lussemburgo, la quale, al cospetto delle attività gravemente intrusive dei diritti fondamentali, specie rispetto agli artt. 7 e 8 della Carta, tende a richiedere un controllo preventivo svolto da un giudice o da un’autorità amministrativa indipendente. Si tratta di organi che dovrebbero possedere tutte le attribuzioni e le garanzie per assicurare il corretto bilanciamento tra gli interessi legati alle esigenze delle indagini penali e i diritti fondamentali al rispetto della vita privata e alla protezione dei dati personali dei soggetti i cui dati sono coinvolti nell’accesso[2]. Centrale per la Corte è il rispetto del criterio dell’indipendenza, il quale si compone di due fondamentali condizioni: 1) l’autorità deputata al controllo non deve essere coinvolta nella conduzione delle indagini in questione (e, quindi, non potrebbe essere il pubblico ministero); 2) deve trovarsi in una posizione di neutralità rispetto alle parti del procedimento penale[3].

Un secondo profilo critico riguarda l’ipotesi disciplinata dall’art. 10, comma 2, dello Schema di decreto legislativo, evidentemente costruita sulla deroga alla necessità dell’autorizzazione preventiva prevista dall’art. 26, par. 10, del Regolamento. La formulazione è, tuttavia, tecnicamente inadeguata: anziché riprodurre fedelmente i presupposti dell’eccezione europea, finisce per delineare una fattispecie diversa, generando un’intollerabile incertezza applicativa.

Il Regolamento consente infatti di prescindere dall’autorizzazione soltanto per «l’identificazione iniziale di un potenziale sospetto sulla base di fatti oggettivi e verificabili direttamente connessi al reato». L’ipotesi paradigmatica è quella di un reato appena commesso in un luogo pubblico e documentato da sistemi di videosorveglianza: le forze di polizia dispongono dell’immagine di un volto, ma non conoscono l’identità della persona, e ricorrono al riconoscimento facciale per attribuire un nome a quel soggetto ancora ignoto. Si tratta, dunque, di un impiego puntuale, circoscritto alla fase iniziale dell’indagine e volto a colmare una specifica lacuna conoscitiva.

L’art. 10, comma 2, dello Schema disciplina invece una situazione diversa e assai più avanzata sul piano investigativo: il sistema viene attivato quando esiste già un indiziato, precedentemente individuato sulla base di documentazione video-fotografica e di altri elementi oggettivi e verificabili. Si pensi al caso in cui la polizia abbia già identificato, attraverso testimonianze, intercettazioni o altri elementi, il presunto autore di una rapina; l’art. 10 consente allora di attivare il riconoscimento facciale per verificare la sua presenza nei luoghi e nei momenti rilevanti. Il sospettato non è ignoto ma è già noto, e il sistema interviene a rafforzare o a confermare un’accusa già formulata su altra base. Si tratta di un uso ulteriore e aggiuntivo rispetto all’ipotesi minima che la deroga del Regolamento intende coprire. La deroga non pare pertanto invocabile per escludere il generale obbligo di autorizzazione.

Particolarmente delicato pare infine l’art. 10, comma 3, che disciplina un meccanismo bi-fasico:

a. raccolta e memorizzazione dei dati biometrici di chiunque acceda a luoghi o eventi in relazione ai quali si registrano esigenze di ordine e sicurezza pubblica, come stadi, stazioni, piazze durante manifestazioni o concerti. I tratti biometrici acquisiti sono conservati per sette giorni in un archivio locale

b. utilizzo di dati biometrici ex post nell’ipotesi di commissione di un fatto di reato ai sensi del comma 2. In questo caso si potranno attivare le tecnologie di riconoscimento facciale con il trattamento automatizzato dei dati biometrici estratti dalle immagini del volto per accertare qualsiasi reato.

La disposizione solleva rilevanti criticità sotto diversi profili.

Anzitutto, desta perplessità la costituzione preventiva di un archivio contenente volti, orari e luoghi, riferito a una platea potenzialmente indifferenziata di cittadini non sospettati di alcunché e fondata su presupposti estremamente generici: «in caso di accesso a luoghi o ad eventi rispetto ai quali sussistono esigenze di ordine e sicurezza pubblica».

Una simile previsione appare problematica sia alla luce del considerando 95 del Regolamento, che vieta espressamente la «sorveglianza indiscriminata», sia in relazione al principio di proporzionalità desumibile dagli artt. 7 e 8 della Carta di Nizza. Anche l’indistinto riferimento a «luoghi o ad eventi» suscita perplessità: soprattutto con riguardo ai primi, il rischio è quello di introdurre forme di sorveglianza generalizzata e permanente.

In secondo luogo, la norma presenta profili di incompatibilità con la disciplina codicistica. L’attività descritta sembra infatti riconducibile a una forma di individuazione, che, ai sensi del codice di procedura penale (art. 361), deve essere compiuta dal pubblico ministero e non dalla polizia giudiziaria.

In terzo luogo, emergono criticità con riguardo all’art. 52 Carta di Nizza e della direttiva n. 680 del 2016, che prevede il principio di minimizzazione dei dati di cui all’art. 4, par. 1, lett. c). Sembra che tale fonte richieda la predeterminazione dei reati. Utili coordinate provengono dalla pronuncia della Corte relativa all’accesso a dati contenuti nello smartphone (), attività regolata dalla direttiva 2016/680/UE: da un lato, “ritenere che solo la lotta contro i reati gravi possa giustificare l’accesso a dati contenuti in un telefono cellulare limiterebbe i poteri di indagine delle autorità competenti, ai sensi della direttiva 2016/680, nei confronti dei reati in generale”; dall’altro, alla luce dell’art. 52 della Carta, che impone che la limitazione dei diritti fondamentali tutelati dalla stessa Carta sia “prevista dalla legge”, “spetta al legislatore nazionale definire in modo sufficientemente preciso gli elementi, in particolare la natura o le categorie dei reati di cui trattasi, da prendere in considerazione”[4].

In linea generale, ingerenze “gravi” nei diritti fondamentali dovrebbero essere giustificate dal contrasto di forme “gravi” di criminalità[5]. Per trovare un giusto equilibrio con le esigenze di sicurezza e accertamento, potrebbe suggerirsi la tecnica già in uso nell’art. 266 c.p.p., con la previsione di una soglia edittale e di un elenco di reati per i quali si intende comunque consentire il ricorso al mezzo di ricerca della prova (ad esempio, nel nostro caso, reati commessi con violenza sulle cose o sulle persone).

 

3.4. Nello schema di decreto legislativo manca infine la previsione di una sorveglianza umana rafforzata mediante una procedura di verifica obbligatoria del risultato prodotto dal sistema a opera di almeno due operatori indipendenti, in linea con il considerando n. 73 del reg. IA. Il considerando così recita: «tenuto conto delle conseguenze significative per le persone in caso di una corrispondenza non corretta da parte di determinati sistemi di identificazione biometrica, è opportuno prevedere un requisito rafforzato di sorveglianza umana per tali sistemi, in modo che il deployer non possa adottare alcuna azione o decisione sulla base dell'identificazione risultante dal sistema, a meno che ciò non sia stato verificato e confermato separatamente da almeno due persone fisiche».

In dottrina, si è enfatizzata l’importanza di tale doppo controllo, dal momento che «assume una valenza cruciale non solo per ridurre al minimo gli errori sistemici, ma anche per attenuare l’impatto di potenziali bias algoritmici o di condizionamenti cognitivi che potrebbero influenzare il giudizio di un singolo operatore»[6].

 

4. Dieci anni fa, nel considerando n. 3 della Direttiva 2016/680/UE, si riconosceva che «la rapidità dell'evoluzione tecnologica e la globalizzazione comportano nuove sfide per la protezione dei dati personali. (…) La tecnologia consente il trattamento di dati personali, come mai in precedenza, nello svolgimento di attività quali la prevenzione, l'indagine, l'accertamento e il perseguimento di reati». Queste potenzialità sono cresciute enormemente con l’IA e certamente occorre che il Parlamento intervenga in materia.

L’auspicio, dunque, è che il legislatore si conceda il tempo necessario per riflettere e approfondire. Perché, se non saranno erette solide barriere giuridiche contro l’impiego massiccio delle tecnologie di riconoscimento facciale a fini di prevenzione e repressione, il rischio è quello, ammonito ancora una volta dalla Corte di Strasburgo, compromettere, o persino distruggere, la democrazia proprio sotto il pretesto di difenderla[7].