1. Premessa. L’art. 7 del d.l. 2026 n. 23 interviene su due distinti fronti, accomunati dall’obiettivo di rafforzare gli strumenti di prevenzione della polizia amministrativa a tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica in occasione di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico.

La disposizione introduce, da un lato, misure volte ad ampliare i poteri di “perquisizione sul posto” durante tali manifestazioni (art. 7, comma 1) e, dall’altro, una nuova forma di accompagnamento coattivo presso gli uffici di polizia, qualora – sulla base di specifici elementi fattuali – vi sia fondato motivo di ritenere che i soggetti coinvolti possano costituire un concreto pericolo per il pacifico svolgimento della manifestazione (art. 7, comma 2).

2. La disciplina normativa del nuovo istituto. Il comma 2 dell’art. 7 del d.l. 2026 n. 23 interviene sul decreto‑legge 21 marzo 1978, n. 59, convertito con modificazioni dalla legge 18 maggio 1978, n. 191, introducendo - subito dopo l’art. 11, dedicato all’accompagnamento coattivo per finalità di identificazione - il nuovo art. 11‑bis, che disciplina il fermo di prevenzione di polizia [1].

Si tratta, in sintesi, della facoltà attribuita agli ufficiali e agli agenti di pubblica sicurezza, in occasione di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico, di accompagnare presso gli uffici di polizia persone per le quali, sulla base di specifiche circostanze di tempo e di luogo e di elementi di fatto, sussista un fondato motivo di ritenere che possano porre in essere condotte idonee a determinare un concreto pericolo per il pacifico svolgimento della manifestazione. Tali persone possono essere trattenute per un tempo non superiore a dodici ore.

Il nuovo art. 11‑bis, nel proprio incipit, fa espressamente salva la misura di polizia amministrativa dell’accompagnamento coattivo per finalità di identificazione di cui all’art. 11 del d.l. 1978 n. 59, conv. nella l. 1978 n. 191 [2].

È opportuno premettere che quest’ultima disposizione è stata ritenuta conforme alla CEDU dalla Corte EDU (Sez. II, 5 aprile 2011, n. 14569), la quale ha giudicato compatibile con l’art. 5 della Convenzione il fermo per identificazione, purché la privazione della libertà sia limitata al tempo strettamente necessario a garantire l’esecuzione dell’obbligo di dichiarare le proprie generalità e risulti proporzionata alla finalità perseguita.

Il nuovo art. 11‑bis introduce invece una diversa misura di prevenzione atipica, adottata nell’ambito delle competenze di pubblica sicurezza e, come quella di cui all’art. 11, svincolata dalla commissione di un reato.

Esso consente agli ufficiali e agli agenti impegnati in specifici servizi di ordine e sicurezza pubblica disposti in occasione di una manifestazione di accompagnare nei propri uffici - e trattenere per accertamenti di polizia (per un massimo di dodici ore) - persone ritenute, sulla base di elementi concreti, in grado di determinare un pericolo effettivo per il pacifico svolgimento dell’evento.

La finalità del “fermo” è quella di prevenire fenomeni di violenza collettiva durante le manifestazioni pubbliche, anticipando la soglia di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, così da garantire lo svolgimento pacifico dell’iniziativa e la salvaguardia della sicurezza collettiva.

L’applicazione di tale misura è subordinata alla presenza di due condizioni:

1. l’ufficiale o agente deve essere impegnato in una specifica operazione di polizia amministrativa disposta nell’ambito dei servizi di ordine e sicurezza pubblica in occasione di una manifestazione in luogo pubblico o aperto al pubblico alla quale partecipi il soggetto fermato;

2. devono sussistere fondati motivi di ritenere – alla luce di specifiche e concrete circostanze di tempo e di luogo e sulla base di elementi di fatto (tra cui, a titolo esemplificativo: possesso di armi o strumenti atti ad offendere; utilizzo di caschi o indumenti atti a rendere difficoltoso il riconoscimento; uso di fuochi artificiali, petardi, fumogeni o gas urticanti; precedenti penali o segnalazioni di polizia per reati commessi con violenza alle persone o alle cose nel corso degli ultimi cinque anni in occasione di manifestazioni pubbliche) – che il soggetto possa realizzare condotte di concreto pericolo per il pacifico svolgimento della manifestazione.

Il trattenimento deve durare il tempo strettamente necessario agli accertamenti e, comunque, non può superare le dodici ore.

Sull’operato della polizia amministrativa è previsto un controllo dell’autorità giudiziaria: il pubblico ministero, informato immediatamente dell’avvenuto accompagnamento (con indicazione dell’ora in cui è stato effettuato), può ordinarne il rilascio se ritiene insussistenti i presupposti di legge.

Allo stesso pubblico ministero deve essere data inoltre immediata comunicazione anche del successivo rilascio della persona accompagnata e dell’ora in cui esso avviene.

3. Criticità tecnico‑normative della nuova disposizione. Così delineato il nuovo strumento di prevenzione introdotto dall’art. 7, comma 2, del decreto‑legge in esame, occorre svolgere alcune riflessioni in vista della sua conversione.

In un contesto storico nel quale talune manifestazioni pubbliche possono degenerare in episodi di violenza organizzata, l’intento preventivo sotteso al decreto‑legge appare, in astratto, coerente con la funzione primaria dello Stato di garantire la sicurezza collettiva e l’incolumità pubblica. Nell’ordinamento italiano, la tutela dell’ordine pubblico si articola infatti sia nel complesso normativo repressivo (sistema penale), che in quello preventivo.

In particolare, il sistema di prevenzione, che anticipa l’intervento dei pubblici poteri a un momento anteriore rispetto al tentativo di reato, si fonda su giudizi prognostici e valutazioni probabilistiche, nonché sulla regola empirica secondo cui determinate situazioni di pericolo tendono a evolversi verso esiti prevedibili (Corte Cost., n. 177/1980).

Il presupposto delle misure di prevenzione non risiede nella commissione di reati, ma nella presenza di situazioni sintomatiche che, secondo criteri prognostici, favoriscano il verificarsi di condotte illecite.

Il nuovo fermo di prevenzione, tuttavia, incide sul nucleo essenziale di alcune libertà fondamentali della persona, collocandosi in un ambito di delicato bilanciamento tra esigenze di ordine pubblico e diritti garantiti dagli artt. 13, 17 e 21 Cost.

L’accompagnamento e il trattenimento fino a dodici ore, comportando una coazione fisica a permanere in un determinato luogo e impedendo la partecipazione alla manifestazione, oltre a incidere sulle libertà di riunione e di manifestazione del pensiero, integrano quella “mortificazione della dignità dell'uomo che si verifica in ogni evenienza di assoggettamento fisico all'altrui potere” (in tal senso cfr. sent. C. Cost. 2001 n. 105, a proposito del trattenimento dei migranti nei centri temporanei di accoglienza) e, dunque, una restrizione della libertà personale ai sensi dell’art. 13, comma 3 Cost.

Ne discendono due effetti:

1. la misura non può essere adottata al di fuori delle garanzie di legge e di giurisdizione previste dall’art. 13 Cost.;
2. il legislatore dovrebbe introdurre specifici obblighi - al momento assenti - di verbalizzazione e motivazione dell’operato della polizia giudiziaria, necessari a consentire al pubblico ministero un effettivo controllo di legalità.

Motivi di garanzia inducono inoltre a ritenere che il soggetto fermato debba poter ottenere copia del verbale, anche qualora gli accertamenti non conducano al sequestro di oggetti vietati. In sede di conversione, appare quindi opportuno un intervento chiarificatore proprio sul tema della verbalizzazione dell’attività di fermo amministrativo.

Un ulteriore profilo critico riguarda la formulazione del presupposto del “fondato motivo di ritenere” che il soggetto possa porre in essere condotte di concreto pericolo.

L’espressione richiama una tipica clausola delle misure di prevenzione, ma la norma non tipizza in modo esaustivo gli indicatori di rischio, né chiarisce le specifiche finalità degli “accertamenti di polizia”.

L’impiego di una formula ampia, non accompagnata da una lista tassativa di circostanze fattuali rilevanti, rischia di attribuire un margine eccessivo di discrezionalità all’operatore, favorendo applicazioni basate su presunzioni di pericolosità astratta e aprendo a potenziali frizioni con gli obblighi internazionali in materia di tutela dei diritti fondamentali.

L’art. 5 C.E.D.U. consente infatti restrizioni della libertà personale solo in ipotesi tassative e con garanzie effettive di controllo.

La Corte EDU (cfr. sent, sez. II, 5.4.2011 n. 14569), infatti, esige che “le condizioni della privazione della libertà in virtù del diritto interno siano chiaramente definite e che la legge stessa sia prevedibile nella sua applicazione, così da soddisfare il criterio di «legalità» stabilito dalla Convenzione, secondo il quale qualsiasi legge deve essere sufficientemente precisa per evitare ogni rischio di arbitrio (Nasrulloyev c. Russia, n. 656/06, § 71, 1° ottobre 2007; Khudoyorov c. Russia, n. 6847/02, § 125, CEDU 2005-X (estratti); Ječius c. Lituania, n. 34578/97, § 56, CEDU 2000-IX; Baranowski c. Polonia, n. 28358/95, §§ 50-52, CEDU 2000-III, e Amuur c. Francia, sentenza del 25 giugno 1996, Recueil 1996 III).

Il punto rilevante, anche in materia di misure di prevenzione, attiene dunque al sufficiente o insufficiente grado di determinatezza (e tassatività) della descrizione legislativa delle condotte dal cui accertamento dedurre il giudizio prognostico sulla pericolosità sociale del soggetto.

Il principio di legalità convenzionale esige una normativa sufficientemente precisa da evitare rischi di arbitrarietà.

Ulteriori criticità emergono poi dal riferimento, contenuto nella disposizione in commento, alla “rilevanza di precedenti penali o di segnalazioni di polizia” relative agli ultimi cinque anni.

La valorizzazione esclusiva di precedenti o segnalazioni, in assenza di condotte oggettive poste in essere nel contesto della manifestazione, appare infatti foriera di inaccettabili automatismi fondati su una “colpa d’autore”, in quanto ancorata al solo dato meramente formalistico dalla “censuratezza” del soggetto fermato (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. III, 15 febbraio 2019 n. 1085 nonché, da ultimo, Cons. Stato, Sez. III, Sent., 29/07/2025 n. 6718: “per i provvedimenti aventi natura preventiva ed anticipatoria l'obbligo di motivazione è essenziale ad evitare che essi, fondati su fattispecie di pericolo, sanzionino in realtà, arbitrariamente, una colpa d'autore e integrino, così, altrettante pene del sospetto”).

I principi fondamentali dell’ordinamento impongono infatti che, anche nelle misure di prevenzione, il giudizio prognostico sia ancorato a comportamenti obiettivamente identificabili; la motivazione non può dunque basarsi su meri sospetti, né prescindere dall’indicazione degli elementi oggettivi che sorreggono la valutazione di pericolosità, escludendo ogni forma di automatismo fondato sulla mera “censuratezza”.

In ragione del c.d. "principio di tipicità della fattispecie" (species del “principio costituzionale di legalità”) non appare dunque legittimo, in assenza di siffatte condotte - obiettivamente caratterizzanti la personalità dell'individuo assoggettato al controllo ed espressive di una sua recidivante e/o perdurante tendenza o concreta abitualità al compimento di determinate attività illecite e che, dunque facciano presumere (secondo una valutazione che tenga conto dell'idquod plerumque accidit) che lo stesso si accinga a commettere un reato (o che stia determinando le condizioni favorevoli per delinquere o per "favoreggiare" chi lo compia) - considerare il fermato “soggetto socialmente pericoloso” e, per l’effetto, assoggettarlo a misure di prevenzione che ledano i suoi diritti fondamentali.

Resta inoltre incerta la concreta possibilità, per l’operatore, di desumere l’esistenza di situazioni di pericolo sulla base dei precedenti penali o delle segnalazioni: tali informazioni emergono infatti normalmente solo dopo l’identificazione e l’interrogazione della banca dati SDI, non potendo essere ricavate da una mera attività di osservazione.

Un’ulteriore criticità concerne l’omessa indicazione della specifica finalità del fermo preventivo. Il nuovo art. 11‑bis prevede che i soggetti possano essere accompagnati negli uffici “ai fini del compimento dei conseguenti accertamenti di polizia”, senza tuttavia precisare quali essi siano.

È da escludere che tali accertamenti possano coincidere con perquisizioni o accertamenti urgenti sulla persona ex artt. 352 e 354 c.p.p., che presuppongono la flagranza o la presenza di un’ipotesi di reato.

Sotto questo profilo, il nuovo fermo di polizia introdotto dall’art. 11 bis diverge dunque profondamente da quello di cui al già citato art. 11 del medesimo d.l. n. 59/1978: quest’ultimo, risultando finalizzato all’identificazione del soggetto che rifiuti di fornire le proprie generalità o che si possa ritenere abbia fornito false generalità, si caratterizza infatti per una finalità assolutamente chiara e specifica, determinata per legge e che giustifica la limitazione della libertà personale del singolo da parte dell’autorità di pubblica sicurezza; nel caso del fermo di prevenzione di cui all’art. 11 bis, invece, la mancata indicazione di una chiara finalità del trattenimento della persona negli uffici di polizia (peraltro fino a dodici ore) finirebbe con l’ampliare in maniera irragionevole la già ampia discrezionalità degli operatori di polizia,  in evidente spregio alla riserva di legge prevista in materia dall’art. 13 della Costituzione.

Sarebbe quindi auspicabile, in sede di conversione, un chiarimento sulle caratteristiche e sulle finalità dei suddetti “accertamenti di polizia” [3].

4. Ricadute organizzative del nuovo “fermo preventivo” di polizia sull’amministrazione della giustizia. Appare opportuno infine segnalare anche le significative ricadute operative che il nuovo “fermo preventivo di polizia” produrrà sull’organizzazione concreta degli uffici della Procura, specialmente nelle realtà urbane caratterizzate da frequenti manifestazioni e cortei, spesso con partecipazioni comprese tra alcune centinaia e diverse migliaia di persone.

Il previsto obbligo di informazione immediata al pubblico ministero per ogni singolo accompagnamento, unitamente alla necessità di un controllo tempestivo e sostanziale di legalità sulla privazione della libertà personale di ciascuno dei soggetti fermati, potrebbe determinare un sensibile incremento dei flussi informativi, con un conseguente ampliamento dei compiti dei magistrati di turno e del carico di lavoro delle segreterie competenti.

In tali contesti, la gestione simultanea di numerose informative – spesso concentrate in pochi minuti e senza possibilità di differimento – rischia di produrre un rilevante aggravio dell’attività di turno e di reperibilità, tale da rendere opportuna una revisione dei modelli organizzativi interni e, verosimilmente, l’istituzione di strutture o gruppi specializzati.

La forte discrezionalità attribuita all’operatore di polizia e l’esigenza di un controllo “a caldo” da parte del pubblico ministero renderanno inoltre necessario un coordinamento stabile con le forze dell’ordine, unitamente a una reperibilità continuativa ed effettivamente operativa del magistrato durante l’intera manifestazione pubblica; ciò potrà richiedere l’adozione di protocolli operativi condivisi, una formazione specifica del personale e la designazione di unità specializzate per la gestione delle misure preventive atipiche di ordine pubblico.

Si dovrà, da ultimo, fronteggiare le inevitabili difficoltà logistiche degli uffici di polizia, legate all’individuazione degli spazi destinati ai soggetti fermati [4].

In assenza di adeguati interventi organizzativi, il nuovo istituto rischia dunque di determinare criticità operative di rilievo, con ricadute immediate sia sulla tempestiva ed effettiva tutela delle libertà personali dei soggetti fermati, sia sulla capacità degli uffici di Procura di assicurare un ordinato e regolare svolgimento delle funzioni istituzionali.

5. Conclusioni. In conclusione, la disposizione di nuovo conio – pur muovendosi nell’ottica di prevenire disordini violenti nell’ambito delle manifestazioni pubbliche – si colloca su un crinale costituzionalmente estremamente sensibile.

L’introduzione del fermo preventivo di polizia, così come attualmente configurato, incide infatti su diritti fondamentali garantiti dagli artt. 13, 17 e 21 della Costituzione e dall’art. 5 C.E.D.U., richiedendo un rigoroso bilanciamento tra esigenze di ordine e sicurezza pubblica e tutela delle libertà individuali.

Proprio in ragione di tale delicatezza, appare auspicabile che – in sede di conversione del decreto – il legislatore intervenga per chiarire e tipizzare in modo più puntuale i presupposti applicativi della misura, le circostanze fattuali rilevanti, le finalità specifiche degli accertamenti di polizia e gli obblighi di motivazione e verbalizzazione dell’operato degli organi procedenti.

Solo una più precisa delimitazione normativa, infatti, può garantire la conformità del nuovo istituto ai principi di legalità, tassatività, proporzionalità e prevedibilità richiesti sia dall’ordinamento interno sia da quello convenzionale.

Una disciplina più dettagliata e garantita contribuirebbe, peraltro, a evitare il rischio di applicazioni arbitrarie o fondate su presunzioni di pericolosità astratta, assicurando che la misura sia effettivamente ancorata a comportamenti obiettivi e a elementi di fatto immediatamente riscontrabili.