Corte dei conti, sez. II giur. centrale d’appello, ord. 5 marzo 2026 (dep. 23 aprile 2026) n. 9, Pres. Loreto, Est. Razzano

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1. Con la legge 7 gennaio 2026, n. 1 (nota come “legge Foti”), la maggioranza di governo ha modificato in modo consistente le norme sulla responsabilità erariale e sulle funzioni della Corte dei conti, intervenendo direttamente sulla legge 14 gennaio 1994, n. 20[1].

A partire da un caso di malpractice sanitaria – che aveva portato due medici dell’ASL 3 Genovese alla condanna in primo grado per danno erariale per colpa grave – la Corte dei conti, con l’ordinanza di rimessione in oggetto, ha segnalato come le modifiche apportate all’art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, in particolare quelle relative alla introduzione di un “nuovo” potere di riduzione obbligatorio, pongono seri dubbi di costituzionalità e, per questo motivo, ha chiesto alla Corte costituzionale di esprimersi in merito.

L’ordinanza di rimessione in commento è di particolare interesse per una duplice ragione. Innanzitutto perché è il primo provvedimento che solleva di fronte alla Corte alcune problematicità di natura costituzionale della legge 7 gennaio 2026, n. 1, inevitabilmente quelle più legate allo svolgimento del procedimento giudiziario in corso.

Come avremo modo di dire più avanti, alcune riflessioni dottrinarie hanno già sottolineato in modo più organico le criticità di natura costituzionale che pone questa riforma, non solo in merito al potere di riduzione – oggetto di questa rimessione – ma più in generale sul confine della responsabilità amministrativa e sulle stesse funzioni della Corte dei conti.

Inoltre, l’ordinanza risulta di particolare interesse perché si colloca nel solco di un dibattito sulla giusta estensione della responsabilità erariale per colpa grave dei funzionari pubblici che ha visto la stessa Corte costituzionale intervenire di recente con la discussa sentenza del 6 giugno 2024, n. 132.[2]

È noto, infatti, come il legislatore aveva introdotto il c.d. “scudo erariale” eliminando temporaneamente l’esigibilità della responsabilità erariale per colpa grave con il d.l. 16 luglio 2020, n. 76 (noto come «decreto-semplificazioni») per contrastare la paura della firma in vista dell’attuazione del PNRR. Un provvedimento che la stessa Corte costituzionale aveva avallato con la sentenza appena richiamata, suggerendo al legislatore di intervenire strutturalmente sulla materia, superando lo “scudo”, attraverso alcune modifiche legislative.

Sarà, dunque, interessante seguire l’esito di questa rimessione, anche per capire l’atteggiamento della Corte costituzionale di fronte ad una riforma che si era posta come obiettivo originario proprio quello di sviluppare alcune questioni di merito poste dal giudice costituzionale. Un modo di interpretare quella sentenza, però, che la Corte dei conti giudica come largamente incoerente.

2. Prima di riportare brevemente le ragioni che hanno spinto la Corte dei conti ad adottare l’ordinanza in commento e le questioni di natura costituzionale che restano aperte, è utile ricostruire brevemente i fatti in giudizio.

Con la sentenza n. 103/2024, la Sezione giurisdizionale per la Regione Liguria aveva condannato due medici al risarcimento, rispettivamente di euro 945.000 ed euro 135.000, in favore dell’ASL 3 Genovese per un danno complessivo di euro 1.350.000.

Il danno traeva origine da una puntura lombare eseguita nel 2014 su un paziente in terapia anticoagulante, nonostante fossero emerse specifiche controindicazioni cliniche sulla salute del paziente. Il trattamento, infatti, aveva provocato una grave lesione midollare, portando il paziente alla paraplegia e alla perdita integrale della deambulazione (oltre ad altre importanti problematiche), emersa anche a causa della erronea diagnosi della lesione stessa e di una totale omissione di trattamenti che potessero anche solo mitigare la lesione inferta.

A seguito del procedimento penale, archiviato per remissione di querela da parte del paziente, l’Azienda sanitaria concludeva una transazione con lo stesso e con i suoi difensori, sostenendo l’esborso di 1.350.000 euro, oggetto dell’azione contabile, e conseguentemente otteneva dalla Sezione giurisdizionale per la Regione Liguria, con la sentenza appellata, la condanna al risarcimento dei danni prodotti ingiustamente dai due medici interessati a titolo di responsabilità amministrativa per colpa grave.

Uno dei due medici impugnava dinanzi alla Sezione centrale d’appello la sentenza di primo grado deducendo in primo luogo vizi sulla regolarità del contraddittorio in primo grado; sull’individuazione di un chiaro nesso causale tra la sua condotta e l’evento dannoso; sull’insussistenza della colpa grave, dovuta alla presenza di specifiche circostanze[3] che non solo impedirebbero di definire come grave la deviazione dalle regole di diligenza e prudenza avvenuta durante l’intervento,[4] ma giustificherebbero anche il ricorso al potere riduttivo da parte del giudice contabile, che il giudice di prime cure non aveva utilizzato.

In via subordinata, con un atto integrativo fatte pervenire ai giudici dopo l’approvazione della legge 7 gennaio 2026, n. 1, ribadiva la necessità di una nuova valutazione dell’elemento soggettivo (la sussistenza della colpa grave, tenendo conto delle nuove disposizioni normative) e chiedeva la riduzione dell’addebito. Questo perché le disposizioni transitorie contenute nell’art. 6 della legge, prevedono la possibilità di applicare le nuove disposizioni anche «ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della presente legge».

La Sezione II giurisdizionale centrale d’appello, con la sentenza non definitiva n. 74/2026 del 21 aprile 2026, ha prima rigettato i motivi di gravame, confermando l’impianto della sentenza di primo grado e, dunque: non riscontrando irregolarità nel contradditorio (in quanto l’indirizzo pec utilizzato era corretto e attivo); confermando, grazie alle perizie commissionate, la presenza di un chiaro nesso casuale tra condotta del medico appellante e l’evento dannoso; ribadendo che la condotta è qualificabile come grave anche con le nuove disposizioni normative, in quanto il medico è stato sanzionato dall’ordine di appartenenza per avere violato specifiche linee guida applicabili all’operazione compiuta (da considerarsi alla stregua di leges artis); infine, confermando l’insufficienza delle prove di parte a dimostrazione della presenza di circostanze oggettivamente complesse, tali da giustificare il ricorso al potere riduttivo del giudice contabile.

Poi, con l’ordinanza in commento, ha sospeso il giudizio sulla quantificazione del danno, in ragione dell’intervenuta riforma normativa e, constatando la presenza di dubbi di costituzionalità non manifestamente infondati, ha rimesso la questione alla valutazione della Corte costituzionale.

3. Coerentemente con il contesto appena descritto, in cui questa ordinanza di rimessione si inserisce, la Corte dei conti si occupa prevalentemente se non esclusivamente delle disposizioni della legge 7 gennaio 2026, n. 1 che hanno riscritto l’esercizio del potere riduttivo del giudice contabile.

Sul punto la riforma introduce due innovazioni di particolare rilievo. La prima è la previsione – affianco al potere riduttivo discrezionale, come tradizionalmente regolato dall’art. 1, comma 1-bis della legge 14 gennaio 1994, n. 20 – di un potere riduttivo obbligatorio.

L’art. 1, comma 1-octies, infatti, stabilisce che nell’esercizio di quest’ultimo la Corte deve quantificare l’addebito per il funzionario, in quanto conseguenza immediata e diretta della sua condotta, calcolando il danno o il valore perduto per un importo non superiore al 30 per cento del pregiudizio accertato e, comunque, non superiore al doppio delle annualità di stipendio o di indennità percepite dal responsabile.

Con la seconda modifica, invece, il legislatore ha inteso specificare che ai fini della “quantificazione” del danno occorre tener conto sia del concorso causale dell’amministrazione danneggiata sia dei vantaggi da questa (o da altra amministrazione o dalla comunità amministrata) “comunque” conseguiti (art. 1, comma 1-bis).

Per la Corte dei conti se quest’ultima modifica risulta essere pacifica perché, di fatto, positivizza nelle norme la giurisprudenza contabile consolidata degli ultimi anni, la prima, invece, risulta essere molto problematica, in quanto modifica in modo consistente la natura e il ruolo del potere riduttivo del giudice contabile.

Il giudice contabile, infatti, dedica ampio spazio alla ricostruzione sistematica del potere riduttivo, tradizionalmente inteso come espressione di un giudizio discrezionale – certamente non tipizzato, ma oramai largamente collegato a criteri oggettivi di matrice giurisprudenziale – ed equitativo – nel senso che impone una valutazione caso per caso con misure percentuali che variano a seconda del peso delle circostanze sulla fattispecie e/o sulla colpa.

Secondo il giudice, l’introduzione di automatismi vincolati, come quelli presenti nel comma 1-octies, snatura tale potere, trasformandolo da strumento di “personalizzazione” della responsabilità – in quanto l’esercizio del potere riduttivo consente di graduare il “danno addebitabile”, ponendo a carico del funzionario gravemente colpevole soltanto quelle conseguenze che siano strettamente connesse alla “parte che ciascuno vi ha preso” – a potere-dovere di limitare in via generale il danno o il valore accertato fino al limite massimo del 30% o fino al doppio delle retribuzioni o delle indennità percepite.

4. Una scelta che fa sorgere, secondo il giudizio della Corte, numerosi dubbi di costituzionalità rispetto a molte disposizioni della Carta, precisamente agli art. 3, 24, 28, 81, 97, 101, 103, 104, 111, 117 e 119.

Il dubbio di costituzionalità più rilevante, a cui la Corte dei conti dedica molto spazio, è quello di irragionevolezza, in violazione dell’art. 3 della Cost.

Secondo il giudice contabile, il sistema introdotto dalle modifiche all’art. 1, commi 1-bis e 1-octies della legge 14 gennaio 1994, n. 20 risulta manifestamente irrazionale e palesemente iniquo, in quanto – prevedendo un duplice potere riduttivo (discrezionale e obbligatorio) e un duplice “tetto” all’addebito (il 30% o fino al doppio dell’indennità o della retribuzione percepita) – «introduce una discrasia nel sistema della tutela risarcitoria in quanto al giudice della responsabilità amministrativa, da un lato, si consente l’esercizio di una generica potestà riduttrice i cui parametri risultano del tutto assenti, e dall’altro, si impone una riduzione da esercitarsi nei termini sopra descritti», anch’essi alternativi, ma senza una chiara fattispecie di riferimento.

Più nel dettaglio, secondo la Corte dalle norme non risultano chiari né il confine né l’esatta perimetrazione del potere riduttivo “discrezionale” di cui al comma 1-bis e neanche di quello delineato ex novo dal comma 1-octies: tant’è che, sottolinea il giudice contabile, «l’interprete può tentare diverse ipotesi ricostruttive, tutte invalidate da irrazionalità o irragionevolezza, in una sorta di “eccesso di potere legislativo” o di distonia della legge rispetto alla causa sua propria».

La prima ipotesi che la Corte dei conti propone è una interpretazione disgiuntiva della norma, in cui accanto al tradizionale potere riduttivo discrezionale, si colloca un diverso potere riduttivo, che si sostanzia in una predeterminazione ex lege del danno accertato o del valore perduto, con l’abbattimento del 70% di quest’ultimo o di quelle somme eccedenti il doppio delle retribuzioni e delle indennità percepite (un vero e proprio “tetto”).

In via generale – al di là dell’incertezza che nel caso concreto potrebbe sorgere considerando che la legge 8 marzo 2017, n. 24 (la c.d. legge Gelli-Bianco)[5] contiene già specifiche norme sulla responsabilità erariale per il personale sanitario – questa prima interpretazione pone, secondo la Corte, una serie di problemi.

Innanzitutto è incoerente con la ratio risarcitoria della norma. Mentre con la previsione di un “doppio tetto” al danno risarcibile il legislatore, da un lato, vuole sottolineare il carattere marcatamente “risarcitorio” della responsabilità amministrativa, dall’altro lato, in modo irragionevole, decide di «riallocare la parte maggiore del rischio a carico della collettività, con consequenziale “socializzazione” della perdita economica subita».

Inoltre, la Corte dei conti sottolinea come, da un lato, l’assenza di criteri che possano guidare l’interprete nell’applicazione dell’uno o dell’altro parametro sia fonte di notevole incertezza, dall’altro lato, le disposizioni in commento sembrano collocare l’intervento riduttivo obbligatorio del giudice al di fuori della tradizionale liquidazione del danno (che deve essere già “accertato” nel suo ammontare), reintroducendolo in una fase successiva del giudizio, quella dell’addebito, cioè la fase della concreta imputazione di quella parte di danno in capo a coloro che hanno contribuito a determinarlo. Una scelta che sovrappone, di fatto, le due fattispecie di potere riduttivo, vanificando l’intervento normativo e rendendolo incoerente rispetto alle sue intenzioni “dingiutive”.

La seconda ipotesi prospettata dalla Corte, invece, è di tipo integrativo, in cui il combinato disposto dei commi 1-bis e 1-octies esprimerebbe la volontà del legislatore di chiamare il giudice contabile a pronunciare una duplice valutazione sul nesso causale: la prima con il potere di riduzione obbligatorio (ex comma 1-octies) che, dunque, verrebbe a incidere nella fase di definizione del nesso causale tra lesione e danno; poi, in via successiva, con il tradizionale potere riduttivo di natura discrezionale (ex comma 1-bis), attraverso il quale potrebbe modulare, in via equitativa, il danno addebitabile a ciascuno dei concorrenti al danno.

In questa ipotesi, per dirla in altri termini, il “nuovo” potere di riduzione impedirebbe di porre a carico dei singoli funzionari concorrenti una quota superiore al 30% (o al doppio delle annualità), con l’effetto che la disposizione non implicherebbe una rinuncia alla rimanente parte del credito erariale, ma fungerebbe solo da criterio di allocazione del rischio rispetto alle posizioni dei singoli. Per semplificare, la Corte dei conti fa anche un esempio: «se il danno accertato è pari a 100 e i convenuti in giudizio sono cinque, ciascuno potrà rispondere del 20% ciascuno ma, poiché la quota è inferiore al 30% massimo (o, nella comparazione, al doppio delle annualità), non vi sarà spazio per la riduzione “obbligatoria”, ma soltanto per quella facoltativa, fondata sulle circostanze soggettive e oggettive di matrice pretoria». Ma potrebbe anche sorgere il caso in cui «l’attribuzione delle quote non sia paritaria ma contempli contributi diversamente misurati (ad esempio, un danno pari a 100 sia attribuibile a cinque convenuti dei quali tre rispondono per il 10%, uno per il 40% e un altro per il 30%)». In questo caso «il potere riduttivo “obbligatorio” potrà trovare applicazione soltanto per il responsabile chiamato a rispondere di una quota superiore al 30%, e, una volta operata la decurtazione ex lege, a favore di ciascuno residuerà l’ulteriore ridimensionamento del quantum debeatur in ragione dell’attenuazione dell’addebito che il giudice riterrà in via equitativa di dover applicare».

Come è chiaramente intuibile, questa interpretazione risulta essere irragionevole perché ridimensionerebbe eccessivamente l’apporto causale dei soggetti maggiormente responsabili del danno, in netta contraddizione con il criterio di riparto del danno tra funzionari che hanno concorso allo stesso danno, il quale viene accertato tradizionalmente proprio sul contributo causale specifico di ciascuno di loro rispetto alle conseguenze dannose.

Infine, la Corte fa emergere una terza ipotesi interpretativa. In questo caso il potere riduttivo del giudice verrebbe “sdoppiato”.

La “nuova” potestà riduttiva introdotta con la legge 7 gennaio 2026, n. 1, non sarebbe più utilizzabile in tutti i casi, ma solo se il soggetto ritenuto responsabile abbia percepito una «retribuzione lorda conseguita nell’anno di inizio della condotta lesiva causa dell’evento o nell’anno immediatamente precedente o successivo», ovvero un «corrispettivo» o una «indennità» percepiti «per il servizio reso all’amministrazione o per la funzione o l’ufficio svolti, che hanno causato il pregiudizio». Altrimenti, in mancanza di tale reddito, al giudice residua il potere di riduzione discrezionale.

Una interpretazione che è criticabile sotto il profilo della palese irragionevolezza per violazione del principio di parità di trattamento. Non sarebbe, infatti, comprensibile la ragione che potrebbe spingere il legislatore ad applicare “sconti” ex lege su illeciti di natura risarcitoria soltanto a favore di pubblici dipendenti o amministratori o concessionari, laddove tutti gli altri soggetti, anche se legati da un rapporto di servizio con la pubblica amministrazione in forza del programma pubblicistico da attuare, ne resterebbero a priori esclusi.

L’indeterminatezza del quadro legislativo che esce fuori dalla legge 7 gennaio 2026, n. 1 – che evidentemente apre percorsi ermeneutici alternativi e tra loro contrastanti – conclude sul punto la Corte dei conti, è già di per sé sintomo di irrazionalità delle disposizioni in esame.

5. Ma ci sono ulteriori profili più sostanziali di dubbia costituzionalità sottolineati dall’ordinanza di rimessione. Innanzitutto relativamente agli artt. 28 e 103 della Costituzione.

La Corte dei conti mette in evidenza come – considerando il già «nutrito e significativo elenco di interventi “tranquillizzanti”» sulla responsabilità per colpa grave e sulle funzioni della stessa Corte[6] presenti nella norma, «tali da restituire, nelle migliori intenzioni del legislatore, quelle condizioni di un agere amministrativo» capaci di contrastare la paura della firma – la drastica, automatica e obbligatoria riduzione del risarcimento «può rappresentare la classica “goccia che fa traboccare il vaso”, in quanto realizza una finalità “premiale” dell’inefficienza che desostanzia ed erode dall’interno il principio di responsabilità connesso agli artt. 28 e 103 Cost.».

Secondo la Corte dei conti, dunque, la legge 7 gennaio 2026, n. 1 «restituisce un apparato talmente sofisticato di protezione dell’agente pubblico da rendere assolutamente insignificante il compasso di responsabilità che ne residua», vanificando il principio della responsabilità dei funzionari pubblici contenuto nell’art. 28 della Costituzione e anche il ruolo di giudice della contabilità che l’art. 113 della Costituzione affida alla Corte dei conti.

Anche rispetto all’art. 97, precisamente al principio di buon andamento, il giudice contabile solleva qualche dubbio di costituzionalità, in particolare del combinato disposto dei commi 1-bis e 1-octies con l’art. 6 della legge 7 gennaio 2026, n. 1, che afferma che «le disposizioni di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), si applicano ai procedimenti e ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della presente legge», introducendo un regime di diritto intertemporale che impone ai giudici contabili l’applicazione ai giudizi pendenti, non definiti con sentenza passata in giudicato, anche delle norme in materia di potere riduttivo.

L’introduzione di un potere riduttivo di questo tipo, che si applica anche ai giudizi pendenti, non solo riduce drasticamente la responsabilità amministrativa dei funzionari pubblici, ma conseguentemente, produce l’effetto di allontanare la stessa responsabilità dell’agente pubblico dagli standards della “buona amministrazione”, in quanto, come detto, premia l’inefficienza mediante automatismi riduttivi, a prescindere dalle circostanze del caso concreto.

La soglia risarcitoria è così bassa che non rende affatto percettibile dall’agente pubblico il rischio della decisione amministrativa a tal punto, sostiene la Corte dei conti, da incoraggiare comportamenti contrari al buon andamento e alla buona amministrazione, «delineando un rapporto di proporzionalità inversa (tra gravità del fatto e misura del risarcimento) idoneo a generare un livellamento verso il basso della prestazione erogata da o in favore di un soggetto pubblico».

La Corte, da ultimo, concentrandosi sull’art. 6 della legge 7 gennaio 2026, n. 1, segnala come sia dubbia la sua costituzionalità anche rispetto all’effettività della tutela giurisdizionale e all’equilibrio tra le parti processuali (artt. 24 e 111 Cost.), nonché agli equilibri di finanza pubblica e all’autonomia finanziaria degli enti territoriali (artt. 81, 117 e 119 Cost.).

Secondo la Corte dei conti, un diritto intemporale così definito viola il principio del giusto processo e della parità delle parti, come sancito dall’art. 111 Cost., dal momento che essa limita fortemente il principio del libero convincimento del giudice rispetto al credito risarcitorio maturato in relazione a controversie pendenti e, al tempo stesso, sbilancia le posizioni delle parti a detrimento della posizione del p.m. contabile (e per esso l’amministrazione danneggiata e la comunità da essa rappresentata) e a totale vantaggio del soggetto ritenuto responsabile.

Allo stesso tempo, la Corte – facendo riferimento ad un rapporto del Servizio Bilancio della Camera – sostiene che le norme in questione, sebbene afferenti alla disciplina della responsabilità amministrativo-contabile, potrebbero determinare conseguenze finanziarie onerose in senso proprio, andando a incidere su entrate già iscritte in bilancio ovvero già incassate, producendo inesorabilmente un maggior onere a carico di ogni soggetto pubblico che risulti “amministrazione danneggiata” destinataria degli importi posti a carico di coloro che sono stati condannati in primo grado a risarcire la perdita subita. Questo elemento risulta essere in contrasto con il principio per cui «ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte» (art. 81, comma 3, Cost.) e il principio di autonomia legislativa nel riparto di competenze stabilito dall’art. 117 Cost., colpendosi gli equilibri di bilancio delle regioni (nell’ipotesi di danno arrecato alle amministrazioni regionali), e, più in generale, ai principi di autonomia finanziaria ex art. 119 Cost.

6. Come avevamo anticipato, i dubbi che la Corte dei conti ha rimesso all’attenzione del giudice costituzionale, però, sono solo una parte delle criticità, anche di natura costituzionale, che sono emerse nelle prime riflessioni della dottrina sulla legge 7 gennaio 2026, n. 1.

Solo per fare qualche esempio, si pensi alla presunzione di buona fede degli organi politici. Questa disposizione «crea di fatto una vera e propria area di irresponsabilità nel nome dell’efficienza amministrativa, ingenerando dubbi di compatibilità rispetto all’art. 3, Cost.», considerando che la responsabilità amministrativa – avendo (anche) natura di rimedio risarcitorio del danno erariale – «non potrebbe essere differentemente calibrata in ragione della posizione gerarchica o del ruolo politico del soggetto agente (Corte cost., n. 4/1965 e n. 132/2024)».[7]

Oppure si pensi al tentativo di “tipizzare” la colpa grave, con l’art. 1, c. 1, l. n. 1/2026, richiamata, ma non approfondita, anche dalla stessa Corte dei conti. Un elemento, in realtà, particolarmente critico della riforma.

Abbiamo già avuto modo di sottolineare come la legge interviene in modi diversi su questo tema, sostanzialmente nella direzione di ridurre la responsabilità per colpa grave dei funzionari pubblici, in particolare attraverso definizioni molto generiche del concetto di colpa grave (si vedano la «violazione manifesta delle norme di diritto applicabili», il «travisamento del fatto», l’affermazione «di fatti “incontrastabilmente” esclusi da atti del procedimento») e attraverso una serie di esimenti (nei casi di atti già soggetti a pareri o a controlli della stessa Corte). La possibile violazione costituzionale, in questo caso, riguarda chiaramente l’articolo 28 della Costituzione, in quanto queste disposizioni rischiano di ridurre eccessivamente la responsabilità amministrativo-contabile dei funzionari, la quale resta un presidio fondamentale a garanzia dei diritti dei cittadini nell’esercizio delle funzioni amministrative, non solo relativamente alla responsabilità civile, come troppo spesso si tende a pensare, ma in particolare relativamente alla responsabilità penale, amministrativa e financo disciplinare.[8]

Infine si aggiunga la «Delega al Governo in materia di riorganizzazione e riordino delle funzioni della Corte dei conti» (art. 3. l. n. 1/2026), che, tra l’altro, prevede tra i principi e i criteri direttivi il divieto di passaggio dalle funzioni requirenti alle funzioni giudicanti e l’organizzazione, sia a livello centrale che territoriale, in sezioni abilitate a svolgere unitariamente funzioni consultive, di controllo, referenti e giurisdizionali, «in una prospettiva di dubbia compatibilità con la tipicità delle funzioni della Corte dei conti fondate sugli artt. 100 e 103 Cost. e, conseguentemente, con il principio della separazione dei poteri».[9]

Questioni che restano aperte anche dopo la pronuncia della Corte costituzionale che ci inducono a pensare che torneremo a ridiscutere presto sulla costituzionalità della legge 7 gennaio 2026, n. 1.