Profili sostanziali e processuali del decreto-legge 22 ottobre 2026, n. 190, recante Disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica e contrasto alla criminalità minorile

Clicca qui per scaricare il testo del decreto-legge n. 190/2026 pubblicato in G.U. Serie Generale, n. 246 del 22.10.2026

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Il presente contributo è frutto di analisi e riflessioni condivise dai due autori. Nella stesura, Giulio Garofalo ha curato i paragrafi n. 2, e dal n. 9 al n. 13, mentre Stefano Zirulia i paragrafi dal n. 3 al n. 8. Il par. 1 è stato scritto congiuntamente.

1. Sguardo d’insieme

Il decreto-legge 22 ottobre 2026, n. 190, recante “Disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica e contrasto alla criminalità minorile” (in vigore dal 23 ottobre), interviene nuovamente, a distanza di pochi mesi dal d.l. 24 febbraio 2026, n. 23[1], su alcuni dei segmenti nei quali le politiche della sicurezza hanno mostrato, negli ultimi anni, la maggiore capacità espansiva: area del penalmente rilevante, cornici edittali e circostanze aggravanti, poteri di polizia, misure di prevenzione, arresto in flagranza differita, cui si aggiunge, ora, il trattamento processuale dei minorenni. Si tratta, allargando lo sguardo, del quarto intervento in materia di sicurezza, ordine pubblico e criminalità minorile varato dal Governo in carica (dopo i c.d. decreti “Caivano” del 2023, “sicurezza” del 2025 e “sicurezza” del 2026, poc'anzi richiamato), il sesto se si contano anche i c.d. decreti “anti-rave” del 2022 e “Cutro” del 2023. Le ragioni che, ad avviso del Consiglio dei Ministri, hanno reso necessario e urgente questo ulteriore pacchetto di norme sostanziali e processuali, sono così esplicitate nella relazione di accompagnamento al disegno di legge di conversione: “I gravi disordini verificatisi a Milano il 17 e il 18 ottobre 2026, unitamente agli episodi di violenza registrati anche in altre città, hanno evidenziato l’esigenza di rafforzare gli strumenti di prevenzione e di contrasto delle condotte illecite. Gli scontri con le Forze di polizia, i danneggiamenti e i saccheggi di esercizi commerciali, anche con il coinvolgimento di numerosi minorenni, hanno posto in luce l’importanza di assicurare un’efficace tutela dei cittadini, degli operatori della sicurezza e delle attività economiche, salvaguardando al tempo stesso il libero e pacifico esercizio del diritto di manifestare” (grassetto aggiunto). Parole che riflettono un esempio di scuola di “legislazione penale reattiva”, se non addirittura di “diritto penale della cronaca”, dove la ponderazione che dovrebbe accompagnare l’esercizio del ius puniendi in ogni sua forma, inclusa la predisposizione dei meccanismi procedurali e di law enforcement, è sostituita dalla strumentalizzazione dell’idea della “insicurezza percepita”[2] per finalità, come vedremo, ancora una volta liberticide e di assai dubbia efficacia[3]. Se volessimo allora battezzare la riforma che ci apprestiamo a esaminare – non certo per assecondare la tendenza ad attribuire un carattere simbolico ad ogni nuova manipolazione dell’ordinamento penale, bensì per consentire agli interpreti di non perdere il conto delle convulse novità che incessantemente attraversano la materia – potremmo parlare di secondo decreto sicurezza 2026, o, in forma più evocativa, di decreto “anti-riots”.

L’utilizzo della decretazione d’urgenza è diventato talmente sistematico che ormai si fatica quasi a indignarsi di fronte ai continui sfregi inflitti alla potestà parlamentare[4]. Per risvegliare una coscienza critica che rischia di smarrirsi di fronte al dissolversi financo dei punti di riferimento costituzionali, occorre allora affidarsi ai Maestri del diritto penale, i quali da sempre si mostrano scettici rispetto all’introduzione di nuovi reati mediante decreto-legge, riconoscendo che sì, in caso di mancata conversione il reato scompare ex tunc, ma al contempo osservando che questo di certo non restituisce la libertà medio tempore sottratta a coloro che, ad esempio, si siano visti applicare misure pre-cautelari o custodiali per le condotte provvisoriamente incriminate[5]. Un monito che porta immediatamente l’attenzione alla controversa vicenda di Yousseff Siher – sul merito della quale spetterà naturalmente alla magistratura pronunciarsi – considerato che il fermo (non convalidato) e la richiesta di custodia cautelare (respinta) si basavano anche sul nuovo reato di “Violenza organizzata nelle manifestazioni pubbliche”, di cui daremo conto nel prosieguo.

Nel complesso, la trama riformatrice del decreto si colloca in continuità con una linea già tracciata dai precedenti interventi in materia di sicurezza: sul fronte sostanziale, l’introduzione di nuovi reati e circostanze aggravanti; sul versante processuale, l’ampliamento dei poteri precautelari e preventivi e l’inclinazione a rendere immediatamente disponibile la risposta coercitiva ante e praeter delictum. Tale continuità suggerisce di esaminare le singole novità – seguendo, salvo eccezioni giustificate dal filo logico dell’esposizione, lo stesso ordine delle disposizioni in cui si articola il decreto-legge – anche in rapporto alla progressiva stabilizzazione di tecniche nate o sviluppate in contesti emergenziali o presunti tali.

2. Le modifiche alla giustizia penale minorile: imputabilità, flagranza differita e cautela

Le modifiche dedicate al processo minorile costituiscono uno dei nuclei più articolati dell’intervento riformatore. L’art. 1, comma 1 del decreto-legge modifica anzitutto l’art. 98 c.p., introducendo nei confronti del minore che abbia compiuto quattordici anni, ma non ancora diciotto, una presunzione relativa della capacità di intendere e di volere. Alla modifica di natura sostanziale si accompagna quella dell’art. 9 d.P.R. n. 448 del 1988. Dal comma 1 viene espunto il riferimento all’imputabilità fra gli scopi per i quali pubblico ministero e giudice acquisiscono elementi sulle condizioni e sulle risorse personali, familiari, sociali e ambientali del minorenne; il nuovo comma 1-bis stabilisce invece che i medesimi organi “possono altresì acquisire elementi” ai fini del giudizio sull’imputabilità. La combinazione fra le due disposizioni modifica, pertanto, il regime dell’accertamento: la capacità di intendere e di volere non è più oggetto di una verifica positiva necessariamente inserita nell’indagine sulla personalità del minorenne, ma viene presunta, salva l’emersione di elementi idonei a imporne una specifica verifica.

Occorre, tuttavia, distinguere tale effetto dalla diversa questione della distribuzione dell’onere della prova. La formula “si presume fino a prova contraria” non sembra poter essere intesa, se non si vuole entrare in tensione con la presunzione d’innocenza, nel senso di scaricare sul minorenne l’onere della prova dell’incapacità e, soprattutto, il rischio probatorio derivante dalla permanenza di un dubbio ragionevole sul punto[6]. La capacità di intendere e di volere resta un presupposto dell’imputabilità e, come tale, una componente necessaria del giudizio di responsabilità. Una volta introdotti nel processo elementi concretamente idonei a porla in dubbio, la relativa incertezza non potrebbe dunque risolversi a carico dell’imputato. In questo senso, la presunzione introdotta nell’art. 98 c.p. sembra incidere soprattutto sulla necessità di un previo e sistematico accertamento positivo della capacità, non sulla regola di giudizio destinata a operare quando tale capacità sia controversa. Alla difesa potrà, semmai, fare capo un onere di allegazione, inteso come possibilità di prospettare elementi concreti capaci di sollecitare detta verifica. Ciò non esclude, peraltro, che analoghi elementi possano emergere aliunde, imponendo al pubblico ministero e al giudice i rispettivi approfondimenti.

È precisamente su questo diverso terreno che la novella si presta, sin d’ora, a qualche riflessione critica. Nel modello previgente, il giudizio sull’imputabilità dell’ultraquattordicenne non si esauriva nell’accertamento dell’assenza di un’infermità, ma assumeva la forma di una verifica individualizzata della maturità del soggetto in rapporto al fatto commesso. Secondo la consolidata ricostruzione giurisprudenziale[7], essa investe una pluralità di elementi di natura biopsichica, affettiva, familiare, sociale e ambientale, da valutare con riguardo allo specifico stadio evolutivo del minore e alla concreta vicenda criminosa. Proprio per questa ragione la Corte costituzionale nella sentenza n. 2 del 2022[8] aveva potuto affermare, muovendo dal quadro normativo allora vigente, che l’imputabilità dell’ultraquattordicenne non poteva essere presunta, ma richiedeva un’apposita valutazione calibrata sulla sua peculiare situazione esistenziale. La successiva modifica del quadro legislativo impedisce, evidentemente, di trasformare quel principio in un giudizio anticipato di illegittimità della nuova disciplina. Non viene meno, tuttavia, il rilievo costituzionale attribuito dalla stessa Corte all’individualizzazione dell’accertamento e, più in generale, alla conformazione strutturale del rito alle esigenze di protezione della personalità del minore, riconducibili all’art. 31 Cost. e ai principi che informano la giustizia minorile.

La riforma, più che prevedere una inversione dell’onere probatorio, sembra allora attenuare la necessarietà dell’accertamento individualizzato della maturità[9]. Il passaggio dall’acquisizione necessaria degli elementi rilevanti per l’imputabilità alla previsione secondo cui pubblico ministero e giudice “possono” acquisirli potrebbe infatti favorire una verifica soltanto eventuale, attivata quando dagli atti emergano specifici elementi contrari alla presunzione. Non si tratta necessariamente dell’esito imposto dalla disposizione: il potere attribuito dal nuovo comma 1-bis dovrà ragionevolmente convertirsi in un dovere di approfondimento ogniqualvolta emergano elementi capaci di mettere seriamente in discussione la capacità del minorenne. Resta però la differenza rispetto a un sistema – quello previgente – che assumeva quella verifica quale componente fisiologica dell’accertamento.

Le ulteriori modifiche incidono sul sistema precautelare e cautelare. Il nuovo art. 16, comma 1-bis, d.P.R. n. 448 del 1988 dispone l’applicabilità dell’art. 382-bis c.p.p., introducendo quindi anche nel processo minorile la possibilità di procedere all’arresto sulla base della flagranza differita. La novella incide sul presupposto temporale della flagranza, ma non deroga agli ulteriori requisiti propri dell’arresto minorile: resta ferma la regola dell’art. 16, comma 1, secondo cui l’arresto è consentito per i delitti per i quali può essere applicata la custodia cautelare e conserva natura facoltativa, dovendo la polizia giudiziaria tenere conto della gravità del fatto, dell’età e della personalità del minorenne. Il rinvio all’art. 382-bis c.p.p. è formulato, peraltro, in termini generali e non è circoscritto alle sole fattispecie introdotte dal decreto in esame: la flagranza differita viene pertanto estesa anche al processo minorile per le diverse ipotesi contemplate dalla disposizione codicistica, naturalmente nei limiti in cui il reato considerato consenta l’arresto secondo la disciplina speciale.

In questa prospettiva si colloca anche la modifica dell’art. 23, comma 1, che aggiunge i nuovi artt. 420-bis e 635.1 c.p. al catalogo dei delitti per i quali può essere disposta la custodia cautelare. L’intervento produce un effetto riflesso anche sul terreno precautelare, poiché proprio il rinvio dell’art. 16 alle fattispecie per le quali è consentita la custodia delimita l’ambito di arresto del minorenne. L’estensione della flagranza differita e l’ampliamento del catalogo dell’art. 23 operano, dunque, su piani distinti ma tra loro coordinati: la prima consente di considerare integrato il requisito della flagranza secondo le condizioni dell’art. 382-bis c.p.p.; il secondo rende le nuove fattispecie rilevanti ai fini dell’applicazione della custodia e, conseguentemente, dell’arresto.

Di maggiore impatto appare, infine, la modifica dell’art. 19, comma 2. La disposizione stabiliva originariamente che, nel giudizio di scelta della misura, non trovasse applicazione l’art. 275, comma 3, secondo periodo, c.p.p.[10]; la clausola ora aggiunta – “salvo che l’imputato abbia compiuto sedici anni” – rende quella disciplina operativa nei confronti dei minorenni ultrasedicenni. Il rinvio riguarda il regime previsto per i procedimenti relativi ai delitti di cui agli artt. 270, 270-bis e 416-bis c.p.: in presenza di gravi indizi di colpevolezza, la custodia cautelare in carcere deve essere applicata salvo che siano acquisiti elementi dai quali risulti l’insussistenza delle esigenze cautelari. La disposizione combina, pertanto, una presunzione relativa quanto alla sussistenza delle esigenze cautelari con una presunzione di adeguatezza esclusiva della custodia carceraria qualora quelle esigenze risultino sussistenti.

La scelta segna una discontinuità marcata rispetto all’assetto tradizionale della cautela minorile, che aveva espressamente neutralizzato tale automatismo in ragione della particolare esigenza di individualizzazione della risposta coercitiva. Anche in questo caso sarebbe prematuro ricavarne una conclusione immediata in termini di illegittimità costituzionale, tenuto conto della peculiare struttura e gravità delle fattispecie cui il rinvio si riferisce[11]. La questione resta, tuttavia, aperta sul terreno della ragionevolezza e della proporzionalità. Secondo la giurisprudenza costituzionale, nei confronti del minorenne la disciplina della libertà personale deve essere letta alla luce non soltanto dell’art. 13 Cost., ma anche della speciale protezione assicurata dall’art. 31 Cost. e dell’esigenza di salvaguardare i percorsi educativi in atto[12]. L’applicazione agli ultrasedicenni di un regime che, una volta accertata la sussistenza delle esigenze cautelari, sottrae al giudice la possibilità di graduare la risposta mediante l’applicazione di una misura diversa dalla custodia in carcere ripropone, dunque, in forma lampante, il problema del rapporto tra automatismi cautelari e individualizzazione della coercizione nel processo minorile.

3. La nuova circostanza aggravante speciale del delitto di attentato a impianti di pubblica utilità per il fatto commesso nel corso di manifestazioni (art. 420, comma 2 c.p.)

L’art. 1, comma 3 del decreto-legge interviene sul reato di attentato a impianti di pubblica utilità (art. 420 c.p.), introducendo il seguente comma 2: “La pena è aumentata da un terzo alla metà se il fatto è commesso nel corso di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico”. La formulazione testuale consente di qualificare agevolmente la nuova disposizione come circostanza aggravante a effetto speciale.

Si tratta di un intervento che procede lungo i binari già tracciati dal c.d. decreto sicurezza 2019[13], che aveva variamente conferito rilevanza penale alla realizzazione di condotte tipiche “in occasione” o “nel corso” di manifestazioni, mediante l’introduzione ora di circostanze aggravanti (artt. 339 co. 1 c.p., 340 co. 2 c.p., 419 co. 2 c.p., nonché art. 5 co. 3 l. 152/1975), ora di fattispecie autonome di reato (art. 635 co. 3 c.p. e art. 5-bis l. 152/1975), al dichiarato scopo di garantire il regolare e pacifico svolgimento di tali eventi. Ancorché le due espressioni (“in occasione” e “nel corso”) possano a prima vista sembrare sinonimi, ad un più attento esame è possibile cogliere una sfumatura semantica diversa. In particolare, mentre “in occasione” secondo la Corte di cassazione ricomprende qualunque condotta che non si sarebbe verificata in assenza della manifestazione, incluse quelle realizzate in luogo diverso da quello di svolgimento della manifestazione stessa[14], viceversa “nel corso” – cioè la formula utilizzata anche per la disposizione qui in esame – sembra alludere alla necessità di una stretta contiguità spazio-temporale tra la manifestazione e la condotta tipica.

La nuova disposizione presta il fianco alle medesime censure già mosse dagli interpreti ai suoi precursori[15]. Anzitutto, individuare un maggiore disvalore nella realizzazione del reato nel corso di manifestazioni comporta il rischio di criminalizzare, ancorché indirettamente, l'esercizio delle libertà sancite dagli artt. 17 e 21 Cost., e dunque in ultima analisi l’espressione collettiva del dissenso. In secondo luogo, e soprattutto, il contrasto con la Costituzione si coglie sul piano dei canoni di ragionevolezza e proporzionalità (artt. 3 e 27 Cost.), non potendosi considerare lo svolgimento di una manifestazione pubblica elemento tale da aggiungere alcun significativo disvalore a un fatto penalmente rilevante. Del resto, una questione di legittimità costituzionale formulata sulla scorta di questi argomenti era già stata proposta con riferimento all’analoga aggravante di cui all’art. 339, comma 1 c.p.[16], e un’altra questione risulta al momento pendente con riferimento alla, parimenti analoga, fattispecie di danneggiamento di cui all’art. 635, comma 1 c.p. (ratione temporis, la questione pendente ha per oggetto l’art. 635, comma 1 c.p., nella formulazione precedente alle modifiche introdotte dal decreto sicurezza 2019, che ha traslato la fattispecie nell’art. 635, comma 3 c.p.). Nell’ordinanza di rimessione[17], il Tribunale di Firenze richiama il precedente di cui alla sentenza n. 119 del 1970, con la quale la Consulta aveva dichiarato l’illegittimità, per violazione del canone di ragionevolezza e del diritto di sciopero, dell’art. 635, comma 2, n. 2 del codice penale, nella parte in cui, all’epoca, prevedeva come circostanza aggravante del danneggiamento che il fatto fosse stato commesso da lavoratori in occasione di sciopero o da datori di lavoro in occasione di serrata. La stessa logica può effettivamente estendersi oggi, mutatis mutandis, all’aggravante qui in esame; oltretutto senza che, rispetto ad essa, possa sollevarsi l’obiezione (comunque superabile ad avviso del giudice fiorentino) secondo cui la realizzazione del danneggiamento nel corso di una manifestazione renderebbe l’illecito plurioffensivo, estendendone l’oggettività giuridica all’ordine pubblico, posto che nel caso qui in esame già ci troviamo al cospetto di un reato – quello di attentato a impianti di pubblica utilità – che detto bene giuridico è precipuamente volto a tutelare.

4. La nuova circostanza aggravante speciale del delitto di devastazione e saccheggio per il fatto commesso nel corso di manifestazioni su beni in luogo di vendita o deposito (art. 419, comma 3 c.p.).

L’art. 1, comma 2 del decreto-legge interviene sul delitto di devastazione e saccheggio (art. 419 c.p.) aggiungendo il seguente comma 3: “La pena è aumentata da un terzo alla metà se il fatto è commesso nel corso di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico su beni esistenti in luogo di vendita o di deposito”.

La nuova aggravante a effetto speciale è ancorata a due presupposti cumulativi: uno relativo al contesto nel quale deve essere realizzata la condotta tipica, ossia – anche qui – manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico; l’altro relativo all’oggetto materiale della condotta, che deve consistere in merci o comunque beni presenti all’interno di esercizi commerciali o magazzini. La portata innovativa si comprende meglio confrontando la nuova disposizione con il comma 2. Quest’ultimo già prevedeva un’aggravante a effetto comune in caso di realizzazione delle condotte su armi, munizioni o viveri esistenti in luoghi di vendita o di deposito, nonché, alternativamente e per effetto della già ricordata modifica introdotta dal c.d. decreto sicurezza 2019, nel corso di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico. Il decreto-legge in esame, pertanto, introduce una pena ancora più severa (aumento da un terzo alla metà della pena base), nelle ipotesi in cui la condotta, oltre ad essere commessa durante una manifestazione, abbia ad oggetto “beni esistenti in luogo di vendita o di deposito”. Fin troppo chiaro – e in linea con l’approccio del diritto penale à la carte che permea l’intero intervento riformatore – l’intento di colpire condotte modellate sugli atti di vandalismo registratisi il 17 e 18 ottobre contro le vetrine di esercizi commerciali, in tal modo puntando a realizzare un effetto deterrente principalmente rivolto ai gruppi che intendessero, in futuro, replicare le stesse modalità di protesta.

Una prima questione esegetica sollevata dalla novella riguarda l’interpretazione dell’elemento “beni esistenti in luogo di vendita o di deposito”. L’espressione risulta talmente ampia da ricomprendere, testualmente, qualunque bene presente nei luoghi indicati. Non solo, dunque, le merci in vendita o in deposito, ma anche qualunque altra res, incluse porte, vetrine, arredi ecc., in linea del resto con la poc’anzi ricordata voluntas legis. Considerate le modalità attraverso cui, secondo l’id quod plerumque accidit, si verificano episodi di devastazione e saccheggio, specialmente nell’ambito di manifestazioni in luoghi pubblici, è chiaro che la portata selettiva del requisito sia destinata a risultare pressoché nulla.

Una seconda questione riguarda i rapporti tra la nuova circostanza e quella, già vigente e poc’anzi richiamata, di cui al comma 2. In particolare, ci si potrebbe chiedere se, nel caso in cui le condotte siano commesse durante manifestazioni e contro gli oggetti specificamente indicati dal comma 2, come ad esempio i viveri (si pensi al saccheggio di un supermercato), debba trovare applicazione solo la nuova aggravante oppure, in concorso ex art. 63 comma 3 c.p., anche quella già in vigore, quest’ultima risultando sotto tale profilo speciale e avendo la precipua funzione di rispondere al maggiore disvalore insito nella deprivazione dei beni indicati. A nostro avviso, tuttavia, l’opzione dell’assorbimento del comma 2 nel comma 3 è imposta dal principio di proporzionalità della pena, che, come è noto, deve orientare l’interprete nella scelta di soluzioni interpretative, anche sul piano sanzionatorio, volte a garantire l’aderenza tra il disvalore del fatto e la sanzione per lo stesso prevista[18].

Qualche sintetica considerazione, infine, sul piano della legittimità. Come è noto, il reato di devastazione e saccheggio presenta già, nell’ipotesi base, una cornice edittale di elevata severità (da otto a quindici anni), di entità superiore – a titolo d’esempio – al sequestro di persona e alla violenza sessuale di gruppo. Una cornice che sfugge a censure di incostituzionalità solo in quanto (rectius: nella misura in cui) il diritto vivente, in linea con le posizioni espresse da autorevoli voci della dottrina[19], offre una lettura particolarmente restrittiva della fattispecie tipica: “l'art. 419 cod. pen. […] non punisce manifestazioni, anche aspre e radicali, di dissenso politico o sociale, né il mero danneggiamento aggravato dalla pluralità dei beni lesi. Punisce, invece, fatti materiali […] che, per dimensione oggettiva, modalità esecutive, violenza, pubblicità, capacità di sopraffazione dei presidi di sicurezza e incidenza sulla vita collettiva, determinano una compromissione concreta, visibile e grave della pace sociale e del senso collettivo di sicurezza”[20]. Alla luce di tali premesse, risulta di cruciale importanza interrogarsi in ordine alla ragionevolezza e alla proporzionalità del meccanismo di ulteriore aggravamento della pena qui in esame.

Il problema coincide solo in parte con quello già esaminato a proposito della nuova aggravante prevista per il delitto di attentato a impianti di pubblica utilità, allorché realizzato nel corso di manifestazioni. Anche rispetto alla disposizione ora in esame, infatti, occorre interrogarsi in ordine alla ragionevole giustificazione dell’aumento di pena previsto per la realizzazione delle condotte nel corso di siffatti eventi; ma, in disparte l’esito di questa prima verifica, qui occorre altresì interrogarsi in ordine alla legittimità del delta sanzionatorio che distingue l'ipotesi di cui all’art. 419, comma 2, incentrata esclusivamente sulla realizzazione del fatto nel corso di una manifestazione, dall'ipotesi del nuovo comma 3, che come visto ricollega una pena (ulteriormente) aumentata (da un terzo alla metà, anziché fino a un terzo) al fatto che le condotte siano state realizzate nel corso di una manifestazione e contro cose esistenti in luoghi di vendita o deposito. Così formulata la domanda, la risposta in ordine alla ragionevolezza della novella ci pare necessariamente negativa. Non si ravvisa, infatti, alcun surplus di disvalore ricollegabile alla realizzazione della condotta contro cose in vendita o in deposito, ovvero contro altre res comunque presenti in esercizi commerciali o magazzini, rispetto alla realizzazione di analoghi atti contro le stesse cose altrove ubicate. Invero, a differenza del comma 2, che nel secondo periodo seleziona alcune categorie di cose (armi, esplosivi e viveri) di cui è più agevolmente afferrabile l’intrinseca peculiarità e di riflesso la maggiore offensività degli atti diretti a distruggerle o saccheggiarle, il comma 3 – come sopra già evidenziato – estende il suo ambito di applicazione a un paniere di beni pressoché onnicomprensivo e dunque inidoneo a fornire una ragionevole giustificazione per la loro rafforzata tutela. La verità, allora, è che ci troviamo dinanzi all’ennesimo frutto avvelenato di un diritto penale reattivo, concepito in risposta a fatti rispetto ai quali il Governo ha inteso, semplicemente, mostrare la propria inflessibilità, senza rendersi conto che le modalità prescelte per ottenere tale risultato erano e sono incompatibili con i più elementari canoni della buona legislazione in materia penale.

5. Il nuovo reato di “Violenza organizzata nelle manifestazioni pubbliche” (art. 420-bis c.p.).

L’art. 1, comma 4 del decreto-legge inserisce nel codice penale il nuovo art. 420-bis, rubricato “Violenza organizzata nelle manifestazioni pubbliche”. La disposizione contiene tre nuove fattispecie di reato (una nel comma 1 e due nel comma 3), nonché una serie di aggravanti nei commi 2 e 4.

La norma incriminatrice di cui al comma 1 è così configurata: “Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque, nel corso di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico, partecipando ad un gruppo composto da almeno cinque persone che opera in modo organizzato anche occasionalmente, utilizza illegittimamente bastoni, mazze, oggetti contundenti o, comunque, atti a offendere, ovvero lancia i medesimi oggetti oppure razzi, fuochi artificiali, petardi, strumenti in grado di nebulizzare gas contenenti principi attivi urticanti, determinando un concreto pericolo per l'incolumità delle persone e cagionando altresì danni alle cose, è punito con la reclusione da due a cinque anni e con la multa da euro 10.000 a euro 20.000”.

La disposizione si pone in rapporto di progressione offensiva con il meno grave delitto di cui all’art. 5-bis della legge n. 152 del 1975 (recante disposizioni a tutela dell’ordine pubblico, c.d. Legge Reale), introdotto dal già richiamato decreto sicurezza 2019, rispetto al quale contempla, quali elementi specializzanti e marcanti un disvalore più elevato, la realizzazione necessariamente plurisoggettiva e di gruppo, nonché l’evento di danno alle cose causalmente collegato alle condotte. Si tratta di un reato necessariamente plurisoggettivo (deve essere realizzato da un gruppo di almeno cinque persone), a forma vincolata (sono richiesti l’utilizzo o il lancio illegittimi di mezzi contundenti ovvero esplosivi o urticanti), d’evento (è richiesta la verificazione di danni alle cose), a dolo generico. Il fatto deve svolgersi nel corso di manifestazioni in luogo pubblico o aperto al pubblico, requisito che qui viene dunque elevato a elemento costitutivo e che nondimeno pone gli stessi problemi di legittimità costituzionale precedentemente evidenziati rispetto alle aggravanti dei delitti di attentato a impianti di pubblica utilità e di devastazione e saccheggio. Più in generale, la fattispecie è candidata a sollevare, verosimilmente amplificandole, le particolari difficoltà di imputazione individuale che emergono quando il reato si consuma in contesti di folla[21].

Il carattere plurisoggettivo del reato è rafforzato dalla previsione secondo cui il gruppo deve necessariamente operare “in modo organizzato”, anche solo “occasionalmente”. La categoria del “gruppo organizzato”, già impiegata dal primo decreto sicurezza 2026 per configurare l’aggravante della rapina ex art. 628-bis c.p., rappresenta un tertium genus rispetto al concorso di persone e all’associazione per delinquere, collocandosi in un punto intermedio tra i due. A tale conclusione si perviene valorizzando quanto affermato dalle Sezioni unite Adami[22] rispetto all’analoga aggravante del gruppo criminale organizzato transnazionale (art. 4, l. 146/2006, oggi abrogato e trasfuso nell’art. 61-bis c.p.), secondo cui il minus del gruppo organizzato rispetto all’associazione è riscontrabile nell’assenza del programma criminoso volto alla realizzazione di un numero indeterminato di reati, mentre il plus rispetto al concorso di persone è rappresentato dalla necessità di un'organizzazione di mezzi e di un certo coordinamento tra i partecipi (si pensi, ad esempio, alla predeterminazione degli obiettivi), nonché da una minima stabilità dei loro rapporti; requisito quest’ultimo peraltro smorzato, nel nuovo reato, dall’esplicita previsione secondo cui il gruppo può operare anche solo occasionalmente, e dunque può costituirsi e sciogliersi nel contesto di una singola manifestazione, come esplicita anche la relazione di accompagnamento al disegno di legge di conversione, secondo cui per gruppo organizzato si intende anche quello “nato durante il corteo”.

Sul piano dell’offesa, si tratta di un reato di danno per le cose e di pericolo sia per l’ordine pubblico (che rappresenta il bene giuridico di categoria), che per l’incolumità delle persone, espressione quest’ultima significativamente diversa da “incolumità pubblica” e che dunque verosimilmente allude al pericolo per la vita e l’integrità fisica anche solo di un numero determinato di persone, purché più di una stante l’utilizzo del plurale “persone” (anziché, come accade rispetto ad altre fattispecie, dell’espressione incolumità “altrui”).

La clausola di riserva consente di risolvere nel senso dell’assorbimento i rapporti tra la nuova fattispecie e la più grave ipotesi di devastazione e saccheggio, aggravata dalla realizzazione nel corso di una manifestazione.

La pena detentiva si attesta a un livello medio-basso e consente di applicare l’art. 131-bis, salvo ricorra una delle aggravanti a effetto speciale di cui al successivo comma 2, eventualità che si può sin d’ora prevedere sarà tutt’altro che rara, considerate le concrete modalità attraverso le quali vengono realizzate le condotte incriminate. È infatti previsto che la pena sia aumentata da un terzo alla metà se: “a) il fatto è commesso da soggetti che agiscono travisati o comunque con modalità idonee a rendere difficoltosa l'identificazione; b) il lancio o l'utilizzo di oggetti atti ad offendere è diretto contro infrastrutture destinate all'erogazione di energia, di servizi di trasporto, di telecomunicazioni o di altri servizi pubblici, o di beni mobili o immobili adibiti all'esercizio di funzioni pubbliche, destinati a pubblico servizio o a pubblica utilità o esposti alla pubblica fede”. Sempre a proposito delle aggravanti, il comma 4 prevede l’aumento di pena da un terzo alla metà delle pene previste dagli articoli 582, 583, 583-quater e 583-quinquies, laddove le lesioni siano cagionate dalle condotte incriminate dalla fattispecie in esame.

Nel complesso, l’impatto di questa nuova figura sembra a prima vista destinato a rimanere tutto sommato modesto, considerato che, come ricordato, le medesime condotte erano già oggetto di sanzione di entità paragonabile (reclusione da uno a quattro anni) ai sensi dell’art. 5-bis l. 152/1975, ed anzi forse paradossalmente favorevole nella misura in cui dovesse agevolare, mediante la predisposizione di una veste giuridica ad hoc, l’opportuna sottrazione dei fatti di gravità non particolarmente elevata allo spettro applicativo del delitto di devastazione e saccheggio.

A diverse conclusioni si perviene, invece, rispetto alle nuove fattispecie dettate dal comma 3, il cui impatto repressivo si profila, in ragione dell’entità della cornice edittale (e forse anche dalla natura a consumazione anticipata, ma sul punto v. infra), tutt’altro che insignificante. La disposizione così recita: “Chiunque, anche mediante strumenti informatici o telematici, organizza o promuove la formazione del gruppo di cui al primo comma oppure incita o istiga alla commissione delle condotte di cui al primo comma è punito con la reclusione da quattro a dodici anni”. La norma incrimina, alternativamente, due condotte: i) l’organizzazione o la promozione del gruppo organizzato di cui al primo comma; ii) l’incitamento o l’istigazione alla commissione delle condotte di violenza sulle cose (e di pericolo per l’ordine pubblico e le persone) parimenti incriminate al primo comma. Rispetto a entrambe le ipotesi si chiarisce che la condotta tipica può essere realizzata anche mediante strumenti informatici o telematici.

A prima vista, la disposizione sembra strutturata come reato a consumazione anticipata, per la cui realizzazione, dunque, non occorrerebbe l’effettiva verificazione degli eventi-reato avuti di mira dall’agente. Tale lettura collimerebbe, inoltre, con la volontà del Governo di colpire condotte del tipo di quelle che hanno fatto immediato seguito agli eventi del 17 e 18 ottobre, segnatamente l’utilizzo di social network e piattaforme di messaggistica online per mettere in contatto elevati numeri di persone accomunate dalla condivisione di ideali antistituzionali e intenzionate a metterli in pratica attraverso veementi azioni di protesta. Tanto è vero che la persona sospettata di avere costituito il gruppo “Movimento 17 ottobre” era stata inizialmente sottoposta a fermo anche in relazione a tale reato (evidentemente, ratione temporis, per condotte realizzate a partire dal il 23 ottobre, giorno di entrata in vigore del decreto).

Questa interpretazione, tuttavia, potrebbe essere revocata in dubbio sia alla luce del dato testuale, posto che il legislatore non si avvale di espressioni, quali “per ciò solo”, idonee a rimarcare l’autonoma rilevanza penale dell’atto preparatorio (cfr., invece, a titolo esemplificativo, l’art. 604-bis, comma 2 c.p.); sia, e soprattutto, dell’entità della pena prevista per il reato in esame, significativamente superiore a quella prevista per il reato di cui al primo comma: sarebbe infatti irragionevole punire con una pena più mite coloro che, rivestendo il ruolo di organizzatori, promotori o istigatori, concorrano nel reato del primo comma, in ipotesi effettivamente commesso, e con una pena più severa coloro che si limitino a porre in esse atti preparatori, che poi non sfocino in alcun reato. Per evitare tale risultato esistono diverse opzioni ermeneutiche. La prima opzione consiste nel ritenere che, qualora il reato di cui al comma 1 sia effettivamente commesso, l’organizzatore / promotore / istigatore degli atti violenti risponda di entrambi i reati di cui ai commi 1 e 2, in concorso formale. Tale opzione, tuttavia, porterebbe a sanzionare due volte la stessa condotta, in violazione del canone del ne bis in idem sostanziale. La seconda opzione consiste nel ritenere che, ai fini della pena applicabile all’autore del reato di cui al comma 2, sia indifferente se il reato di cui al comma 1 venga realizzato o meno, avendo il legislatore scelto di cristallizzare la condotta, e la relativa pena, esclusivamente sugli atti preparatori, a prescindere dalla loro efficacia istigatrice. Tale soluzione, tuttavia, si scontra con il canone di ragionevolezza, in quanto conduce a trattare in modo uguale situazioni diverse. La terza, e a nostro avviso preferibile, opzione, consiste nell’interpretare il comma 2 (non già come reato a consumazione anticipata, bensì) come reato d’evento, ritenendo perciò che le condotte ivi incriminate acquistino rilevanza penale alla duplice condizione che il reato di cui al comma 1 sia stato effettivamente realizzato, e che sussista un nesso di causalità tra le medesime condotte e l’evento-reato. In questa prospettiva, il comma 2 costituirebbe una norma speciale, tipizzante di determinate forme di concorso morale e/o materiale (similmente a quanto accade nei frequenti casi in cui il legislatore prevede un'aggravante per i promotori e gli organizzatori dei reati realizzati in concorso, benché qui sub specie di fattispecie autonoma di reato). Si tratta di una lettura restrittiva, ma che evita gli inconvenienti delle letture precedentemente descritte e che riflette la scelta politico-criminale, non manifestamente irragionevole, di stabilire un trattamento sanzionatorio ad hoc per coloro che realizzano condotte di promozione, organizzazione o istigazione di reati commessi da gruppi di persone.

6. La nuova circostanza aggravante speciale del delitto di danneggiamento commesso da un gruppo organizzato (art. 635.1 c.p.)

L’art. 1, comma 6 del decreto-legge inserisce, dopo l'articolo 635 del codice penale, il nuovo art. 635.1, rubricato “Danneggiamento commesso da un gruppo organizzato”, ai sensi del quale “Quando le condotte di cui all'articolo 635, primo, secondo e terzo comma, sono poste in essere da un gruppo organizzato anche occasionalmente di almeno cinque persone, la pena è aumentata da un terzo alla metà”.

La natura giuridica della disposizione non è di facile individuazione. A sostegno della natura di reato autonomo militano la relazione di accompagnamento al disegno di legge di conversione (dove si parla di “nuova ipotesi di danneggiamento”), la scelta di inserire la norma in un articolo dedicato, nonché, sul piano sistematico, il successivo art. 5 del decreto-legge (v. infra, n. 8) che prevede la responsabilità amministrativa del genitore allorché, tra l'altro, il minore commetta "i reati di cui [...] agli articoli [...] 635.1 del codice penale". Nondimeno, a nostro avviso, prevalgono gli elementi a sostegno della natura di circostanza aggravante a effetto speciale[23], ossia: il carattere speciale della disposizione, per specificazione del soggetto attivo; la formulazione testuale per relationem, tanto sul piano delle condotte, quanto su quello della comminatoria edittale; nonché, sul piano sistematico, la diversa formulazione dei commi 2, 3 e 4 dell’art. 635 c.p., pacificamente costituenti reati autonomi, dove le condotte vengono compiutamente ri-descritte .

Con riferimento alla nozione di “gruppo organizzato” vale quanto si è detto a proposito dell’art. 420-bis c.p. Peraltro, il riferimento alla partecipazione a un gruppo organizzato conduce a ritenere che l’agente debba essere consapevole di interagire con altri nella realizzazione del danneggiamento, in deroga all’ordinario criterio di imputazione delle aggravanti.

Si profilano delicati problemi di coordinamento tra l’aggravante in esame (segnatamente nell’ipotesi in cui si innesti sull’art. 635, comma 3, ossia il danneggiamento nel corso di manifestazioni) e la neo introdotta fattispecie di violenza organizzata nelle manifestazioni pubbliche di cui all’art. 420-bis c.p. Problemi difficilmente risolvibili facendo leva sulla natura a forma vincolata di quest’ultimo reato, atteso che i mezzi di esecuzione ivi previsti (bastoni, mazze ecc.), saranno per lo più proprio quelli prescelti anche per la realizzazione del danneggiamento realizzato da un gruppo nel corso di manifestazioni. L’unico elemento distintivo tra le due ipotesi è rinvenibile nel “concreto pericolo per l'incolumità delle persone”, che deve connotare l’art. 420-bis e che invece non compare nell’ipotesi aggravata in esame. Sennonché, per effetto di quest’ultima il trattamento sanzionatorio del danneggiamento ex art. 635, comma 3 aggravato ex art. 635.1 risulta nel massimo superiore a quello previsto per l’art. 420-bis (7 anni e 6 mesi, contro 5 anni): un’incoerenza sanzionatoria che conduce a sanzionare meno severamente l’ipotesi plurioffensiva e dunque più grave, ennesima conferma degli esiti irrazionali ai quali conduce un penna legislativa (rectius, governativa) troppo frettolosa.

7. L’estensione della procedibilità d’ufficio per le lesioni personali lievi a ufficiale o agente di PG o PS

Concludendo le novità introdotte nel codice penale, l’art. 1, comma 5 del decreto-legge, modificando l’art. 582, comma 2 c.p., estende la procedibilità d’ufficio alle lesioni personali lievi cagionate a un ufficiale o agente di polizia giudiziaria o di pubblica sicurezza nell'atto o a causa dell’adempimento delle funzioni (art. 583-quater, co. 1).

8. Nuove sanzioni amministrative nei confronti dei genitori di minorenni autori di reato e disposizioni sul risarcimento dei danni

Prima di passare ai profili processuali, nell’ottica di completare il quadro delle estensioni di responsabilità individuali operate dal decreto-legge, giova soffermarsi sull’articolo 5, che introduce sanzioni amministrative a carico degli esercenti la responsabilità genitoriale dei minori autori di reato, nonché un meccanismo di ingiunzioni di pagamento per i danni commessi dai medesimi minori.

In sintesi è previsto che, quando il minorenne, anche non imputabile, partecipa alla commissione dei reati per i quali è previsto l’arresto in flagranza differita ai sensi del c.d. decreto Minniti (art. 10, co. 6-quater d.l. n. 14/2017, conv. con modif. dalla legge n. 48/2017), ovvero dei reati di cui agli articoli 419, 420, 420-bis, 635.1 c.p., al soggetto esercente la responsabilità genitoriale si applichi una sanzione amministrativa pecuniaria da 500 a 1.000 euro, salvo che provi di non aver potuto impedire il fatto. In caso di reiterazione della condotta, al medesimo garante si applicherà la sanzione amministrativa del pagamento di una somma da 1.000 a 2.000 euro, salvo che provi di non aver potuto impedire il fatto. La competenza a irrogare la sanzione spetta al prefetto, il quale può contestualmente segnalare al tribunale per i minorenni del luogo di residenza dell’esercente la responsabilità genitoriale l’opportunità di attivare progetti personalizzati di sostegno alla funzione educativa.

Lo stesso prefetto, quando emette l'ordinanza di ingiunzione, può ordinare all’esercente la responsabilità genitoriale anche il pagamento di una somma a titolo di risarcimento dei danni derivanti dai reati commessi dal minore, laddove i beni danneggiati appartengano allo Stato, alle Regioni o a enti locali. In caso, invece, di danni cagionati a privati, questi ultimi possono presentare ricorso per decreto ingiuntivo, ai sensi degli artt. 633 ss. c.p.c, sempre sulla base dell'ordinanza di ingiunzione prefettizia, nonché tramite allegazione di consulenza tecnica di parte in relazione alla stima dei danni medesimi. 

9. La flagranza differita “estesa”

Sul versante processuale, l’art. 2 del decreto-legge aggiunge all’art. 382-bis, comma 1.1, c.p.p. i delitti di devastazione e saccheggio (art. 419 c.p.), attentato a impianti di pubblica utilità (art. 420 c.p.), violenza organizzata nelle manifestazioni pubbliche (nuovo art. 420-bis c.p.) e danneggiamento commesso da un gruppo organizzato (nuovo art. 635.1 c.p.). L’effetto è quello di rendere applicabile anche a tali fattispecie la regola del comma 1: si considera in stato di flagranza chi, sulla base della documentazione ivi indicata, risulti autore del fatto, purché l’arresto intervenga non oltre il tempo necessario all’identificazione e comunque entro quarantotto ore.

Particolarmente significativa è la scelta di inserire le nuove fattispecie nel comma 1.1. La disciplina così richiamata non subordina l’arresto differito all’impossibilità di procedere nell’immediatezza per ragioni di sicurezza o incolumità pubblica. È una soluzione già contemplata dall’art. 382-bis per altri gruppi di reati e, di conseguenza, non nuova per il codice. Resta però diversa da quella adottata in alcune discipline speciali[24] e nello stesso comma 1-bis, nelle quali l’impossibilità dell’arresto immediato costituisce un presupposto espresso del differimento. Anche i lavori parlamentari relativi alla più recente estensione dell’istituto ai reati ambientali avevano segnalato tale divergenza di struttura[25].

Ne discende un interrogativo che, per le ipotesi ora introdotte, assume particolare rilevanza. La documentazione videofotografica potrà anche rendere più o meno solida l’attribuzione del fatto all’indagato e giustificare, sul piano operativo, il differimento necessario all’identificazione, ma non coincide con la necessità costituzionale di esercitare molte ore dopo un potere coercitivo direttamente affidato alla polizia. La questione non sembra consentire conclusioni automatiche in punto di legittimità costituzionale, anche in ragione della successiva convalida giudiziale dell’arresto. Sul piano dell’art. 13 Cost., tuttavia, resta opportuno distinguere l’evidenza probatoria del fatto dalla diversa ragione che rende necessario anticipare la privazione della libertà personale rispetto all’intervento del giudice. L’ulteriore estensione conferma, ad ogni modo, la progressiva trasformazione della flagranza differita da eccezione costruita per contesti circoscritti in tecnica precautelare suscettibile di applicazioni sempre più eterogenee[26].

10. Applicazione urgente dei magistrati e precostituzione del giudice

L’art. 4 del decreto-legge interviene, in materia di ordinamento giudiziario, sull’art. 110 del r.d. 30 gennaio 1941, n. 12, con una disposizione di carattere organizzativo, ma strettamente funzionale alla gestione del nuovo scenario riguardante le misure precautelari. Quando eventi incidenti sull’ordine pubblico possono comportare o abbiano comportato un numero rilevante di arresti in flagranza, l’applicazione temporanea di magistrati prevista dal comma 1 deve essere disposta entro ventiquattro ore dalla richiesta del dirigente dell’ufficio giudiziario competente e senza attendere il parere del consiglio giudiziario; richiesta e provvedimento vengono poi trasmessi al consiglio per le valutazioni di competenza. La disposizione non modifica i termini di cui all’art. 13 Cost. e alla disciplina codicistica della convalida: mira, più semplicemente, a predisporre un meccanismo accelerato di adeguamento delle risorse giudiziarie quando la concentrazione di arresti renda concretamente più arduo rispettarli. Dunque il legislatore assume la possibilità di arresti numerosi e simultanei come fattore organizzativo prevedibile delle operazioni di ordine pubblico e vi collega una deroga alla procedura ordinaria di applicazione dei magistrati. La valutazione della misura sembra perciò dipendere soprattutto dalla sua concreta capacità di assicurare il servizio di convalida senza incidere sulle garanzie proprie del singolo procedimento.

Sotto tali profili, la novella lambisce il terreno presidiato dall’art. 25, comma 1, Cost. Per come comunemente inteso dalla giurisprudenza costituzionale, il principio del giudice naturale precostituito per legge non impedisce il ricorso a supplenze, sostituzioni e applicazioni rese necessarie da sopravvenute esigenze di servizio, anche in funzione della continuità e della prontezza della giurisdizione[27]. Esige, però, che la concreta costituzione dell’organo giudicante non dipenda da una scelta compiuta in vista di singoli procedimenti e che gli strumenti organizzativi approntati non lascino ingiustificati margini di discrezionalità nell’individuazione del singolo magistrato chiamato a decidere[28].

Il profilo merita attenzione perché, nel nuovo comma 2-bis, l’applicazione può essere disposta quando l’evento e le conseguenti procedure di convalida sono già individuabili, se non addirittura già insorte. Non sembra, tuttavia, che la disposizione deroghi ai criteri obiettivi e predeterminati che governano la scelta dei magistrati da applicare né alle regole tabellari di assegnazione degli affari: è soprattutto la persistente operatività di tali criteri ad evitare che il rafforzamento ex post dell’organico si traduca nella designazione di un giudice per determinate regiudicande. In questa prospettiva assume rilievo anche la scelta di consentire l’applicazione senza attendere il parere del consiglio giudiziario. La posticipazione del controllo, infatti, riduce una delle verifiche preventive su una decisione organizzativa assunta quando sono già noti l’evento e la tipologia dei procedimenti cui essa è funzionale. In questo assetto, assume rilievo ancora maggiore il rispetto dei criteri predeterminati di scelta dell’applicato e di successiva assegnazione delle singole procedure.

11. L’avviso orale con divieto di radunarsi

L’art. 6 introduce nell’art. 3 del d.lgs. n. 159 del 2011 un nuovo comma 5-bis, che arricchisce l’avviso orale di un’ulteriore prescrizione a contenuto interdittivo. Quando almeno cinque persone, anche in forma di gruppo, tengano, in luogo pubblico o aperto al pubblico, comportamenti intimidatori di grave molestia o violenti contro persone o cose, il questore può disporre, per motivi di sicurezza, il divieto di radunarsi con una o più delle medesime persone in luoghi specificamente individuati in ragione delle esigenze di prevenzione, eventualmente anche per determinate fasce orarie. La misura può avere durata non superiore a un anno e deve essere conformata in modo compatibile con le esigenze di salute, famiglia, lavoro o studio del destinatario.

L’applicazione del divieto presuppone, inoltre, un requisito soggettivo qualificato. Il destinatario deve essere stato raggiunto, nei cinque anni precedenti, da uno dei provvedimenti preventivi indicati dalla disposizione – avviso orale, foglio di via o una delle misure previste dagli artt. 10, 13 e 13-bis d.l. n. 14 del 2017 – oppure essere stato condannato, anche con sentenza non definitiva, per uno dei delitti contro la persona o contro il patrimonio contemplati dai titoli XII e XIII del libro secondo del codice penale, commessi in luogo pubblico o aperto al pubblico. La misura può essere applicata anche al minore ultraquattordicenne, secondo la procedura prevista dall’art. 3, comma 3-bis, d.lgs. n. 159 del 2011. La novella estende inoltre al nuovo divieto l’opposizione giurisdizionale disciplinata dal comma 6 e ne sanziona penalmente l’inosservanza mediante il richiamo dell’art. 76, comma 2, che prevede la reclusione da uno a tre anni e la multa da euro 1.549 a euro 5.164.

La fisionomia della misura è peculiare. L’interdizione non ha, infatti, ad oggetto il semplice accesso a determinati luoghi, ma la possibilità di radunarsi, in quei luoghi, con persone individuate in relazione al precedente comportamento di gruppo. Alla componente spaziale si aggiunge, così, una componente propriamente relazionale, con una conseguente incidenza, accanto alla libertà di circolazione, sulla libertà di riunione. Sul diverso versante della libertà personale, il riferimento più prossimo è oggi rappresentato dalla giurisprudenza costituzionale formatasi sulle misure preventive interdittive e, in particolare, dalle sentenze n. 203 del 2024 e n. 20 del 2026[29].

Nella giurisprudenza costituzionale la linea di confine fra l’art. 16 e l’art. 13 Cost. non coincide necessariamente con quella fra misure coercitive e misure meramente interdittive. Anche una misura priva di coercizione fisica può assumere natura limitativa della libertà personale quando produca una degradazione giuridica del destinatario e incida sulla sua libertà di movimento con intensità tale da determinare un assoggettamento quantitativamente apprezzabile all’altrui potere[30]. La distinzione fra il divieto di recarsi in un determinato luogo e l’obbligo di recarsi o permanere in un luogo conserva, in quest’ottica, una significativa capacità orientativa, essendo il primo, di regola, meno gravoso del secondo. La Corte ha però avvertito che anche i divieti possono essere progressivamente dilatati sino a superare quella soglia minima di afflittività oltre la quale diviene necessaria la riserva di giurisdizione[31].

La sentenza n. 20 del 2026 ha precisato ulteriormente il criterio. Ai fini della qualificazione costituzionale non rileva il grado di afflittività assunto dal singolo provvedimento concretamente adottato, ma la massima potenzialità restrittiva che la legge attribuisce alla misura. La verifica deve considerare congiuntamente la durata minima e massima, i presupposti applicativi e il relativo grado di accertamento, le conseguenze della trasgressione, l’estensione territoriale, l’incidenza sull’accesso a luoghi essenziali per il sostentamento o per la vita di relazione, il rapporto con le abitudini di vita del destinatario e il grado di determinatezza dei luoghi interdetti[32]. In applicazione di tali criteri, la Corte ha escluso, ad esempio, che il DASPO antirissa ordinario, rivolto a pubblici esercizi o locali specificamente individuati, integri una restrizione della libertà personale; ha invece ricondotto all’art. 13 Cost. la forma aggravata, potenzialmente estesa a tutti gli esercizi pubblici dell’intera provincia per un periodo compreso fra uno e tre anni e assistita, in caso di inosservanza, da una consistente sanzione penale. Per quest’ultima ipotesi è stata conseguentemente dichiarata l’illegittimità costituzionale della disciplina nella parte in cui non prevedeva il procedimento di convalida giurisdizionale[33].

Il raffronto con il nuovo divieto di radunarsi non conduce, tuttavia, a una conclusione univoca. Alcuni elementi sembrano, in effetti, contenere l’afflittività della misura: i luoghi devono essere “specificamente individuati”; manca una durata minima e quella massima è fissata in un anno; il provvedimento deve inoltre essere modulato in modo compatibile con le esigenze di salute, famiglia, lavoro e studio. Sotto questi profili, la disciplina si discosta sensibilmente dal DASPO antirissa aggravato scrutinato dalla Corte. La rilevanza penale della trasgressione, l’assenza di una delimitazione legislativa del numero e dell’estensione complessiva dei luoghi e la natura relazionale dell’interdizione operano, invece, in direzione opposta.

La qualificazione costituzionale del nuovo divieto resta dunque aperta. Alla luce del criterio indicato dalla Corte, essa dipenderà dalla struttura normativa della misura e dalla sua massima espansione consentita dalla legge. Qualora tale configurazione fosse ritenuta idonea a determinare restrizioni quantitativamente apprezzabili al lecito agire del destinatario, l’opposizione successiva prevista dall’art. 3, comma 6, non sarebbe idonea a surrogare la riserva di giurisdizione richiesta dall’art. 13 Cost.: essendo l’applicazione iniziale attribuita al questore, diverrebbe necessario un controllo giurisdizionale secondo un meccanismo di convalida[34].

12. Il fermo preventivo “allargato”

L’art. 7 interviene nuovamente, a pochi mesi dalla sua introduzione, sull’art. 11-bis del d.l. 21 marzo 1978, n. 59 (c.d. decreto Moro). Il nuovo comma 3-ter estende l’accompagnamento e il trattenimento preventivo presso gli uffici di polizia, originariamente circoscritti ai servizi di ordine e sicurezza pubblica disposti in occasione di manifestazioni, alle “specifiche operazioni di polizia” destinate alla prevenzione di reati che turbino l’ordine e la sicurezza pubblica in luoghi caratterizzati da un “consistente afflusso di persone”. Viene così meno il necessario collegamento con una manifestazione pubblica, e la misura diviene utilizzabile in una gamma assai più ampia di contesti. La nuova disposizione, inoltre, non riproduce testualmente il requisito dell’“attuale pericolo per l’ordine e la sicurezza pubblica” posto in apertura del comma 1, richiedendo invece che, sulla base di specifiche e concrete circostanze di tempo e di luogo e di elementi di fatto, sussista un fondato motivo di ritenere che il soggetto realizzi “condotte di concreto pericolo per la sicurezza”.

La prognosi può fondarsi, altresì, sul possesso degli oggetti indicati dalla disposizione e sulla rilevanza, nei cinque anni precedenti, di precedenti penali o segnalazioni di polizia relativi a un catalogo assai ampio di reati, comprendente delitti non colposi contro la persona o il patrimonio, reati in materia di stupefacenti, il nuovo art. 420-bis c.p. e alcuni reati in materia di armi. Il rilievo attribuito a precedenti e segnalazioni deve restare subordinato alla presenza di specifiche e concrete circostanze di tempo e di luogo capaci di fondare autonomamente il giudizio di pericolo. Già con riferimento alla disciplina originaria era stato segnalato il rischio che il dato storico, e soprattutto la mera segnalazione di polizia, potesse trasformarsi da elemento concorrente della valutazione in una scorciatoia per inferire la pericolosità del soggetto[35]. L’ampliamento dei contesti nei quali il potere può essere esercitato accentua tale esigenza.

Resta poi irrisolto un problema che precede la novella e che l’estensione rende, semmai, più evidente. La persona può essere trattenuta sino a dodici ore “ai fini del compimento dei conseguenti accertamenti di polizia”, senza che la legge specifichi quali siano tali accertamenti e quale risultato debba giustificare la protrazione della restrizione. La differenza rispetto all’accompagnamento previsto dall’art. 11 dello stesso decreto è significativa. In quel caso la coercizione è funzionalmente vincolata all’identificazione e deve cessare appena questa sia compiuta; nell’art. 11-bis il fine immediato è formulato attraverso un rinvio generico ad attività di polizia non ulteriormente tipizzate. L’indeterminatezza incide anche sulla funzione stessa del potere coercitivo: quanto meno è definito ciò che deve essere accertato durante il trattenimento, tanto più diviene difficile distinguere la funzione strumentale della coercizione – trattenere per compiere una determinata attività – dalla sua autonoma funzione preventiva, consistente nel limitare temporaneamente la libertà di una persona ritenuta pericolosa[36].

Su questo potere si innesta il controllo previsto dai commi 2 e 3, applicabili anche alle nuove ipotesi. Dell’accompagnamento, dell’ora in cui è stato eseguito e dei relativi presupposti deve essere data immediata notizia al pubblico ministero, il quale ordina il rilascio se ritiene insussistenti le condizioni legittimanti. All’organo requirente viene poi comunicato anche il successivo rilascio e l’ora in cui è avvenuto. Il meccanismo introduce, dunque, un controllo esterno sull’iniziativa della polizia, ma costruito essenzialmente in negativo: la prosecuzione del trattenimento non richiede un provvedimento che ne affermi positivamente la legittimità, né è previsto un termine entro il quale il pubblico ministero debba pronunciarsi, un contraddittorio con l’interessato o un successivo snodo necessario dinanzi al giudice. Di tale sub-procedimento altamente deformalizzato, poi, non resta alcuna traccia documentale, divenendo difficile immaginare la predisposizione di meccanismi oppositivi, sulla scia di quanto avviene, ad esempio, per le perquisizioni ordinarie illegittime.

È soprattutto questa conformazione del controllo, più ancora della mera assenza di una convalida giurisdizionale, a sollevare seri interrogativi sulla compatibilità dell’istituto con l’art. 13 Cost. Che l’accompagnamento coattivo e la permanenza forzata sino a dodici ore negli uffici di polizia incidano sulla libertà personale sembra difficilmente contestabile: nella giurisprudenza costituzionale l’assoggettamento fisico della persona all’altrui potere costituisce l’indice più sicuro dell’operatività dell’art. 13 Cost.[37]. Il pubblico ministero è certamente “autorità giudiziaria” anche agli effetti di tale disposizione, ma non esercita funzioni giurisdizionali. La Corte costituzionale ha perciò affermato che l’attribuzione al pubblico ministero di poteri incidenti sulla libertà personale è compatibile con la riserva di giurisdizione quando conservi carattere provvisorio e si inserisca in un procedimento destinato a condurre, entro termini brevi, all’intervento necessario del giudice[38]. Nell’art. 11-bis, invece, il controllo del pubblico ministero esaurisce l’intera fase esterna di verifica: se egli non ordina il rilascio, il trattenimento prosegue sino al compimento degli accertamenti o al limite delle dodici ore senza che sia richiesto alcun ulteriore atto di conferma.

Resta controverso se l’art. 13 Cost. imponga un autonomo procedimento di convalida per una misura destinata comunque a esaurirsi entro dodici ore. È però difficile non cogliere la distanza fra il modello qui prescelto e la logica che, nella giurisprudenza costituzionale, accompagna le restrizioni della libertà personale disposte dall’autorità di pubblica sicurezza: provvisorietà della decisione amministrativa, controllo effettivo sui suoi presupposti e, quando la restrizione conserva efficacia, intervento dell’organo giurisdizionale[39]. La già citata sentenza n. 20 del 2026, pur riferita a una misura preventiva priva di coercizione fisica, conferma del resto la tendenza a rafforzare le garanzie giurisdizionali al crescere dell’afflittività della misura.

L’estensione operata dal presente decreto accresce la dimensione del problema. Un potere già costruito sulla prognosi di una condotta futura, e finalizzato ad “accertamenti” non puntualmente definiti, viene sottratto al contesto circoscritto della manifestazione e reso disponibile in una pluralità di luoghi caratterizzati dall’afflusso di persone. La valutazione della disciplina coinvolge quindi, prima ancora che la durata massima della misura in sé considerata, i presupposti legittimanti l’ingresso del soggetto nella sfera coercitiva della polizia, le finalità per le quali la misura può protrarsi e l’effettività del controllo sulla valutazione che l’ha originata. Sono questi i nervi scoperti di una disciplina che esigerà particolare cautela in sede di conversione.

13. Il rafforzamento del contingente militare a Milano

Da ultimo, l’art. 8 dispone, fino al 31 dicembre 2026, l’incremento di cinquecento unità del contingente militare impiegato a Milano nell’ambito dell’operazione “Strade sicure”, richiamando le attribuzioni previste dall’art. 7-bis, commi 1, 2 e 3 del d.l. 23 maggio 2008, n. 92 e consentendo il ricorso alle procedure di somma urgenza per le connesse acquisizioni di servizi e forniture. La disposizione presenta una fisionomia prevalentemente organizzativa, ma offre l’occasione per tornare su alcuni problemi che accompagnano l’istituto sin dalla sua introduzione. Colpisce, anzitutto, che un dispositivo originariamente concepito per fronteggiare “specifiche ed eccezionali esigenze” di prevenzione della criminalità, e ormai stabilmente prorogato sino al 2027, venga ulteriormente potenziato mediante un nuovo intervento dichiaratamente emergenziale. La temporaneità dell’incremento non restituisce, evidentemente, carattere eccezionale a uno strumento divenuto componente ordinaria del controllo del territorio[40].

Un primo problema riguarda la delimitazione dei compiti. Il contingente incrementato dall’art. 8 è quello previsto dall’art. 1, comma 625, l. 30 dicembre 2024, n. 207 (legge di bilancio 2025), destinato “limitatamente ai servizi di vigilanza di siti e obiettivi sensibili”. L’art. 7-bis, comma 1, contempla invece, nella disciplina generale, anche attività di perlustrazione e pattugliamento, purché svolte congiuntamente alle Forze di polizia. Il generico riferimento al rafforzamento del “controllo del territorio” non sembra sufficiente a superare la specifica destinazione funzionale del contingente, ferma restando la possibilità di organizzare la vigilanza anche in forma dinamica, con riferimento a più obiettivi determinati. La distinzione, del resto, aveva già trovato riscontro nelle valutazioni della Corte dei conti sull’efficacia delle differenti modalità d’impiego del personale militare[41].

Più delicato è il versante dei poteri esercitabili. Il personale militare non appartenente all’Arma dei carabinieri opera con funzioni di agente di pubblica sicurezza, ma non di polizia giudiziaria. Può procedere all’identificazione e alla perquisizione sul posto, nei limiti dell’art. 4 della l. 22 maggio 1975, n. 152 (c.d. legge Reale). Quest’ultima disposizione ha ampliato i contesti operativi della perquisizione, richiedendo tuttavia un pericolo attuale per la sicurezza o l’incolumità pubblica. Rimane, pertanto, necessario che l’ulteriore finalità preventiva richiamata dall’art. 7-bis non si traduca in un autonomo titolo di perquisizione, sottratto ai presupposti e ai limiti oggettivi stabiliti dalla disciplina generale.

Ma è soprattutto nell’accompagnamento coattivo che la distinzione fra prevenzione e repressione rischia di sfumare[42]. L’art. 7-bis autorizza i militari all’accompagnamento presso gli uffici di polizia per completare gli accertamenti e procedere agli atti di polizia giudiziaria, con espresso rinvio all’art. 349 c.p.p. Una formulazione che, come già osservato in dottrina a proposito della disciplina istitutiva dell’operazione “Strade sicure”, lascia tuttavia incerti i presupposti dell’accompagnamento. In particolare, il riferimento agli atti di polizia giudiziaria potrebbe essere inteso come autonoma ragione del trasferimento coattivo, anche quando l’identificazione sia già stata compiuta o possa essere effettuata sul posto[43]. Il rischio, allora, è che un potere strettamente funzionale all’identificazione si trasmuti in uno strumento per assicurare la disponibilità della persona ai fini dell’attività investigativa. Una lettura coerente con l’art. 13 Cost. e con l’espressa esclusione delle funzioni di polizia giudiziaria impone, invece, di ricondurre l’accompagnamento ai presupposti previsti dall’art. 349 c.p.p., riservando agli organi investigativi gli eventuali accertamenti conseguenti all’emersione di indizi di reato. L’art. 8 non modifica tale assetto, ma ne amplia le occasioni di applicazione. Ancora una volta, il potenziamento della risposta preventiva precede una più precisa definizione dei confini entro i quali essa può legittimamente operare.